支振锋:铁路改革的五个问题
发布日期:2013-04-15 来源:本站原创  作者:佚名

(注:本文为201341日在天则经济研究所铁路改制:问题、展望与出路研讨会上的发言,根据速记稿修改定稿)

刚才几位专家讲得很好,令人受益良多。我不是经济学家,也不是技术专家。因此,关于铁路改革,我只谈两个方面:一个是自己的感受,一个是作为法律从业者,从法律角度与大家交换一点看法。我谈五个问题。

一、如何认识改革

这是一个判断问题,也即要不要改的问题。在这个问题上争议不大,改革已成共识。多年来春运的一票难求与黄牛党内外勾结,近年来的动车事故与贪污腐败以及高铁 跨越式发展所带来的累累负债,都说明铁路需要改革。另外,还有一个偏远地区和贫穷居民的出行保障问题,比如铁路提速,如果我们仔细分析的话,会发现原铁道 部的提速有时候不是很诚实。虽然速度确实有所提高,但幅度并没有宣称的那么大,而是很多小站不停了。这就损害一些生活在小地方的人们的出行,给他们带来了 不便。现在高铁开通之后,很多普通线路列车要么减少车次,要么间隔时间增加,而高铁票价偏高,在一定程度上,农民工或者经济状况不好的人,出行就会受影 响。这在一定程度上,会加剧社会两极分化的鸿沟,在社会不满情绪已经积聚的情况下,有可能会增加社会不满。

但也不宜夸大问题。比如春运问 题,可能是中国特色。我前一阵子在台湾待了三个月,正好是春节,台铁和台湾高铁春节期间也同样很难买票,尤其是从台北到台南的票,同样一票难求,队伍排得 长长的,网络订票系统也几近瘫痪。中国人有春节家庭团聚的传统,这种短期临时性的人口大迁徙,肯定会给铁路、公路等交通运输带来冲击。

赵坚教授刚才说我们一条高铁都不应该建,因为客源不足,过于闲置,高速公路、高速铁路都晒太阳,与我个人的体验不符。这几年我高速公路常走,高铁也经常坐。感 觉很明显,2003年的时候高速公路比较好走,但最近几年几乎没法走了,不分平常和节假日,除少数路段外,大多堵得一塌糊涂。另外,高铁一等座平日上座率 的确不是很高,包括所谓商务舱,存在闲置问题。但是二等座上座率还是蛮高的,有时候也挺难买票。我经历过一次,从广州到长沙,通过自动售票机购买了一张高 铁票,没注意,结果打印之后发现是无座票,只好改签到下一班。而且中国不同于西方,不同于绝大多数国家。比如美国,我们人数是他的4倍,但面积与它相当。 美国的中西部可以荒废,现在好多美国中西部也的确荒废了,但我们不行,我们没有那么多地方,人们只能分散居住在祖国的各个地方,对交通的需求也比美国严 重。因此,无论是高速铁路还是高速公路,只要规划科学合理,作为基础设施,在我国肯定有兴建的必要。

二、正确认识高铁

改 革是 共识,关键是怎么改。改革不是否定,不是将以往的一切一笔抹杀。温州动车事故发生之后,我在纽约,发现美国的中国问题研究专家都非常关注。围绕动车事故发 生了太多不应该的事,有些很悲惨,有些很荒唐。《新世纪》周刊及财新网围绕动车事故做了很多深度报道,尤其对高铁发展中的腐败,做了深入细致的调查,非常 敬业和专业。动车事故不应该发生,贪污腐败也应该予以揭露,但反对动车事故不是反对动车发展。感觉后来风向就发生了变化,一些媒体从抨击动车事故、高铁腐 败,转到了否定中国的高铁建设上。这一点就令人不敢苟同了。

我们改革的目标是建设安全、高效、经济的中国铁路运输系统。这是根本目标。也正是为此目的,才需要政企分开。而政企怎么分开、分开到什么程度、在什么情况下分开,也都要服从于这个目标。而为了这个目标,也要求我们抛开成见、解放思想,多调研、多思考,一切从实际出发。

中国的高铁建设,尤其值得我们关注。高铁发展中的确暴露除了许多不应该发生的问题,有些令人扼腕叹息,有些令人拍案震怒。但一定要区分,反高铁腐败,不等于 反对高铁建设。我们在批评原铁道部某些官员贪污腐败的同时,也不能否定高铁建设所取得的巨大成就。我们应该采取两分法而非一元论。刚才赵坚教授和盛洪教授 主要是从高铁投入的成本与产出上来论证的,认为高铁投入大,但上座率不高,造成亏损。但实际上,从京沪高铁开通运营的情况来看,有报道说,短短一年,它就 显露了赢利的前景,甚至被认为是全球最具赢利前景的高铁。而如果以发展的眼光看问题,再过几年,国人就会形成中短程(800公里以内)出行坐高铁的习惯, 高铁运行状况肯定会大大改善。更何况,高铁所启动的内需同样令人期待。有报道认为,京沪高铁拉动了上万亿内需,提供了近60万就业岗位。从经济发展的角度 而言,高铁建设是有必要的。如果不只算经济账,将目光投向高铁的衍生效益,算一算政治账和社会账,我们可能会对高铁建设持有更积极的看法:

第一,高铁对于缓解铁路客运紧张,作用巨大。一方面,大量客运集中到高铁上,普通铁路线路就可以负载更多的货运,从而提高运力;另一方面,在春运、清明、五 一、十一、中秋节等出行高峰期,高铁的强大运力也能更好地解决人们的出行需要。实际上,我们会发现,这两年的春运情况已经比前些年有所改善。除了新型网络 和电话购票方式的采用外,高铁同样功不可没。

第二,国家能源布局。工业社会实际上 是化石能源社会,人类近几百年的发展主要是建立在燃烧煤 炭、石油和天然气等化石能源基础上的。但最迟在未来两三百年的时间里,这些能源都将面临耗竭问题。从当前来看,我们也面临对国外石油资源依存度过高的问 题。而高铁是免石油的运输工具,采用电力,水能、风能、太阳能,甚至核能均可发电,因此高铁的建设和运营,也应该被纳入到我国能源布局的大战略之中。它对 于降低我国对外的能源依存度,提高国家自主性和独立性以及低碳减排,意义重大。

第三,区域均衡发展。从历史上看,我国发展有一个政治重心自 西向北、经济重心自西(北)向东(南)发展的过程。最迟从北宋开始,区域发展不均衡就已突出,南北矛盾显现,到明朝中后期,南北矛盾更加突出。近代以来, 区域发展不均衡、不平衡的问题更加严重,甚至成为中国革命成功的一个因素。其中一个很重要的原因,就是交通问题。高铁建设能够很好地将全国连成一盘棋,在 更大程度上缩小东西南北的空间差距,使得人才和资源的流通更加便利,从而有利于全国各区域均衡发展。

第四,国家统一。我国是幅员辽阔、人口 众多的多民族统一国家。统一自古就是中华民族至高无上的铁律,但在国家积贫积弱时,也往往是难以解决的问题。而即将建成的四纵四横高速铁路网,既像是奔腾 不息的大动脉,将资源与人才在全国运送;也像是钢铁的臂膀,将祖国的各个部分拢抱在一起。高铁建设对于国家统一,意义深远。

除此之外,高铁 在拉动内需、带动就业等方面,也都做出了积极贡献。科学合理的高铁建设,将为中华民族的长远发展奠定坚实的基础设施基础。事实将证明,高铁很快就会成为经 济发展的重要驱动力。因此,我们可以裁撤铁道部,但不能裁撤国家发展的驱动力。铁路仍然需要建设,高铁仍然需要发展。

三、时机与步骤

在 改革成为共识之后,什么时候开始改,什么时候改什么,也即改革的时机与步骤,就必须考虑。铁道部裁撤已经走出了改革的第一步,尽管这一步很有限。但在这 个时候,令人担心的就是裁掉铁道部之后会不会导致几种令人不悦的后果 。第一种后果是政府敷衍民意。政府也许会说,你看我改也改了,铁道部我也撤了,虽然它现在还有问题,可我尽职了,这其实是以退为进,敷衍塞责。第二种 就是我们现在还处于需要建设铁路、建设基础设施的发展阶段,裁撤铁道部会不会妨碍国家铁路建设的发展。

但这不是阻碍改革的理由,而是提醒我 们改革必须注意节奏。虽然有值得担忧之处,仍然应该积极推进改革,只不过要分步骤、讲策略,不急于求成。就像发展党员,成熟一个,发展一个。铁路也是一 样,哪个方面成熟了,可以改了,就尽快改。因为铁路是一个很大的产业,是一个产业集群。现在有些不成熟、有争议的地方,比如网运要不要分离的问题,我们可 以再观察 、再研究,观望一阵。但是很多别的方面早就应该改了。比如说支线铁路,国家铁路干线作为大动脉,可能要中央去控制,但地方支线铁路为什么不能民营,为什么 不能开放?比如高铁技术的研发、新的铁道技术的研发,铁道的设计、建设,还有列车的生产设计,这些为什么不能开放呢?不一定能够全部开放,应该一步一个脚 印,积极稳妥地推进。简单来说,就是对于应该向市场开放的部分,成熟一个开放一个,坚决果断,不拖泥带水。

四、内资与外资

第四个问题,是在改革铁路体制时,如何处理内外资关系的问题。我不研究经济学,但是作为一个普通的公民,我们可能会有一个担心,就是在铁路市场开放之后,我 们还不是很强(或者说是大而不强)的铁路事业会不会被外资所操控。脆弱的中国铁路资本,会不会被国际资本联合剿杀。清末我国曾发生过保路运动,就是因 为国际资本控制试图控制中国铁路。在我们今天这个情况下,铁路市场引入民资没有问题,因为民间有大量资金投资不畅,没有很好的投资渠道,导致非法集资等严 重问题,甚至引发金融风险,铁路建设当然要开放民资进入。但在这种情况下,对于外资我们应该有一个什么的态度,哪些地方可以欢迎这些外来资本,要不要有一 些防范,就是一个值得慎重研究的问题。比如,经济学家、前美国花旗集团信用卡总公司副总裁谭伟东,最近在接受《中国经济周刊》采访时表示,铁路发展只能国 有,必须国营,市场化是最坏的制度选项。

谭伟东认为,中国高铁是中国过去10年来 经济发展的最大亮点。如果说中国航天是中国跨越式发展的第 一标志的话,那么,高铁可以称作第二标志。中国高铁正是中国铁路发展的优势所在,而高铁核心技术的彻底国产化还有改进余地。在他看来,中国高铁已经构成当 代国际最大的技术经济与产业安全博弈的制高点。高铁是真正的现代高科技的综合性国民经济大产业,只不过,其真实价值被现代美欧虚拟经济遮蔽了。高铁优势的 整体推进,传统铁路网的跨越式网络细化和补进,应该成为中国未来20年的经济增长极。这将可能与城镇化、工业信息化形成联动放大效应。因此,中国断然不可 自废武功,在恰恰需要高歌猛进的时候中了国际资本联手做空、搅局中国优势产业、优质资产的邪招。

谭伟东指出,在铁路改革的架构设计中, 如果认为可以保障政府控股,形成国有经济占优的局面,这无非是一种温水煮青蛙的迂回战术。一旦铁路产权平台放开,中国铁路的未来完全可能重现近代中国保路 运动时的悲剧,即基本陷入国际资本绞杀的悲惨境地。在未来20年,中国高铁应成为中国航天以后的最大的国家产业利器。应当在联动北斗和未来的四代网络平台 等信息高端产业上,形成中国航空航天、中国高铁、中国高端信息、中国军工、中国有色金属这五大国家强大产业集群。所以,他认为,市场绝不是万能的。在一切 鼓吹市场化、自由化、全球一体化背后的,实质上是国际资本猎手。国际银行家和大资本财团,只有在彻底私有化产权、完全资本项目自由化、完全市场化和交融自 由化下,其全球化才能如入无人之境般,对其看中的中国资产,先做空,再痛下杀手。

五、法律与规制

首先,对法律的作用 不能理想化。刚才几位教授都提到了铁路改革中法律的作用与角色,比如荣朝和教授认为,国外铁路改革不少是法律先行,用法律保证了铁路的改革,包括日本的、 韩国的、美国的法律做出了巨大的贡献。但在我看来,恐怕有点理想化了。说句不好听的话,法律有点欺软怕硬,因为它是固化社会关系和经济关系的,法律主 要是保守而非革命的,往往是在革命之后它才来维持既有的社会结构。也即是说,我们的产业发展好了,

法律才能够后续的跟进,这里面肯定有一个延迟和滞后。除非社会已经做出充分准备,否则以法律推行革命性的变化,可能导致更多的问题。

其次是规划问题,应该完善并落实规划法。我们现在缺乏民主的、科学的和遵守法律程序的规划。比如当年我们建三峡时实行了一次人大表决,虽然那个表决大家也不 是很满意。以后像这种重大的决策和规划,只要是投资或者社会影响达到了一定程度,都要按照规划法的要求办。规划法需要完善和调整,尤其是增强规划民主,比 如该开听证会的就要听证,该人大开会表决的就人大开会表决。改革的确应该形成法案来推动,但这点与我刚才讲法律难以引导改革不矛盾,因为只能在社会准备和 思想准备都非常成熟的时候才能出台法案。法律不能做实验品,如果用法律引导改革、法律朝令夕改的话那就没有确定性,从而使人们丧失可期待性,结果只能是无 所适从。但这和通过规划然后用法案进行改革是两码事。

第三是决策民主和问责问题。 一个是决策的民主和科学,一个是决策结果的问责。关键是问 责。决策导致重大损失要问责,决策不符合民主程序也要问责。而且问责不能只打到某些部门身上,甚至在实际上打到纳税人身上,而是要打到具体的责任者身上, 打到具体人的乌纱帽上。比如铁路腐败,除了刘志军以外,还有没有别的责任者?这都是需要调查研究的问题,问责一定要问到人才管用,问到部门是没有意义或者 是意义有限的。

第四是政府信息公开以及企业信息披露的问题。原铁道部裁撤之后,部分智能划给交通部国家铁路局,部分职能划给中国铁路总公司。前者是政府,因此就存在政府信息公开问题,而后者是公司,在符合法律规定的情况下,也存在企业信息披露的问题。必须保障人民群众的知情权和参与权。

第五是加强审计。国有企业的腐败有时候比政府还严重,比如中共中央这次提出八项规定和禁酒令,从某种程度上说,管住了不少政府官员。但是,对于大学、医院、 国有企业和研究机构等企事业单位,效果就不太好。国企和医院、学校等规模较大的事业单位,要么是经营性单位,要么有创收项目,手里有活钱,有小 金库,监管困难,因此可以在单位内部食堂上动脑筋,挖空心思让食堂变身、茅台酒变脸,安全过瘾好走账。而党政机关的经费全来自财政拨款,监管相 对较严,如果不与下属事业单位在一起的话,能够规模大到自设内部食堂的,除了中央部委和一级政府部门、公检法三机关外,还只是少数,所以某些干部大多到隐 秘会所去消费。令人担忧的是,根据媒体调查,这种化了妆和变了脸的公款消费有蔓延之势。刚成立的中国铁路总公司也是一样,有腐败的潜质。因此,一定要 有针对国企的监管和审计措施出来。更何况,类似于中国铁路总公司之内的国企,名为国企,实际上还能够动用某些公权力呢?更要加强监管和审计。

第六,也是最重要的一个问题,就是安全。我们进行铁路改革,不能改来改去把安全改没了。现有的数据表明,根据运量和事故比例来算,哪怕在全世界,中国铁路都 一直是最安全的。而改革之后,如果乱七八糟的事出来了,出了更多的安全事故,就得不偿失了,这比赔点钱还可怕。所以中国铁路,尤其是高铁以后的规划和运 营,的确需要政府、法学界、经济学界和铁路部门一起去努力,制定恰当的规制性规制,保障铁路运行安全。

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