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人民法院参与市域治理的路径构建
发布日期:2021-05-13 来源:《人民法院报》2021年5月13日第08版 作者:杜前 赵龙

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标,并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。人民法院依法行使审判权化解纠纷,是参与市域治理的最直观方式。近年来,社会矛盾纠纷呈现新的变化态势,成为人民法院参与市域治理不得不面对的司法现状。据此,有必要深入研究,探索构建人民法院参与市域治理的路径。

一、目前社会矛盾纠纷的主要特点

1.矛盾纠纷的数量呈增长趋势。随着社会经济的不断发展和交流方式的多元化,各类纠纷的数量也在增加。以浙江省湖州市法院为例,案件数量从2009年的28111件至2020年的73682件,收案基数增加2.6倍,收案数在2009至2015年持续上涨,在2016年初现回落之后又在2017、2018年增至高点,2019年以来,因诉源治理工作的有序推进,收案增幅有所放缓。

2.矛盾纠纷的类型呈多样化特点。受经济利益多元化引发的社会主体立场分离以及伴随信息网络时代而来的思想分化趋势等因素影响,矛盾纠纷的类型从以往的婚姻家庭、邻里关系、民间借贷等单一模式纠纷发展到当前的民事纠纷、商事纠纷、知识产权纠纷、刑事纠纷、行政纠纷等多种形式,部分矛盾涉及民刑、民行多个交叉领域。同时,网络侵权、金融风险、企业侵权、行政不当、环境保护、医患纠纷等众多新类型纠纷也在涌现。

3.矛盾纠纷的化解难度在增加。当前矛盾纠纷的演化呈现出错综复杂、叠加复合的多维度多向度发展的局面,矛盾纠纷化解的难度较大。

二、人民法院参与市域治理的现实问题

1.当事人选择诉讼救济的倾向较强。社会纠纷作为一种客观存在会对社会秩序产生冲击,但经由程序实现和行为表达化解纠纷,可促进社会价值规则和秩序优化,在一定程度上成为社会发展的动力。但目前不注重矛盾纠纷排查和非诉讼纠纷解决机制运用的现象依然存在,当事人选择诉讼救济的倾向较强,导致诉讼案件持续增加。大量矛盾纠纷直接进入诉讼程序后,一些缺乏前期疏导的当事人对立情绪较强,案件裁判难度随之增加。

2.矛盾纠纷的非诉化解需要继续推进。目前矛盾纠纷的非诉化解模式主要有法院主导的诉讼服务中心模式和法院主导、相关部门参与的诉调对接模式两种。前者要平衡立案登记制度与先行调解之间的关系,需要抽调有调解经验的法官入驻诉讼服务中心。后者要求对应的人民调解组织、社会调解组织具备相应的纠纷承载和化解能力,需要法院继续深度参与外部诉前调解。而且要进一步整合优化解纷资源,法院与其他相关部门之间需要加强统筹协调、持续推进。

3.司法裁判在社会秩序引导功能上仍有不足。市域治理新现状不仅要求法院完成个案的纠纷化解,还内在地蕴含着对通过裁判规则完成良好社会秩序构建和生活美德塑造、引领人民过上美好生活的深切期待。但由于人案配比现状、绩效考核等因素,一些案件的处理止步于案结事了,影响了通过审判实现社会整体价值构建与回应民众对更高层次美好生活的期待。

三、人民法院参与市域治理的三重进路

人民法院参与市域治理,要以习近平法治思想为指引,及时转变司法理念,明确国家权力主动和强化社会组织参与,通过纠纷化解多元主体协同,以前端预防、中端化解和后端治理三重进路,实现矛盾纠纷多元化解体系的制度演进。

1.分层递进的前端预防。一是助力“无讼无访村(社区)”创建的村域治理。将各辖区村社按照区域位置、产业结构、纠纷特性等因素划片整合,推行法官驻村联村(社区)制度,打造“审判员+人民调解员+网格员”调解团队,积极拓展“法院+”的司法供给形式,开展纠纷前端预防、司法指导、法治宣传等活动。二是强化“纠纷巡诊”的镇域治理。依托乡镇党委,人民法庭主动与综治办、派出所、司法所等部门组建“纠纷巡诊团”,对村、社区、企业等开展联合式、全覆盖巡诊,定期排查纠纷,适时予以解纷指导,使纠纷在产生之初即得到妥善处理。三是完善区县矛盾纠纷调解中心建设的县域治理。深度融入“最多跑一地”改革,积极助推“信访打头、调解为主、诉讼断后”的社会矛盾纠纷调解中心建设,推动建立县级矛调中心事、纷、访的识别分流规则,助力优化县级矛调中心的功能定位,变“大信访平台”为“矛盾化解平台”。四是推动市场化法律服务的市域治理。通过政府购买法律服务、推动法律服务市场化以及社会组织培育等方式,强化社会组织解纷能力的自我增能。

2.线上线下闭环运行的中端化解。一是完善诉讼服务团队成建制入驻机制。通过诉讼服务团队成建制入驻县区矛调中心的方式,实现纠纷化解一站式。在此基础上,积极探索人民法庭整体性入驻矛调分中心模式,逐步嵌入执行职能,通过立审执全方位融入,推动矛盾“中转站”切实转变为问题“终点站”。二是强化矛盾纠纷调解中心协同功能。助推物调委、医调委、交调委、消调委、劳调委等八大调解委员会入驻矛调中心,引入地方特色调解品牌工作室、律师、公证员、“两代表一委员”、乡贤等调解力量;知识产权司法保护中心、绿贷通司法保障平台、行政争议调解中心等特色平台主动对接矛调中心,实现解纷资源的相互衔接、优势整合、强强聚合。三是打造一体化解纷闭环。健全“线上+线下”解纷平台建设,通过ODR平台线上委托化解交通事故、婚姻家庭等类型化案件,入驻团队通过示范诉讼、典型案例发布、驻点指导等方式强化司法指导,推动以矛调(分)中心为实体依托的纠纷化解“O2O”模式,形成“资源集聚、分层递进、智能解纷”的“一码解纷O2O模式”,切实加大非诉化解力度。

3.诉讼断后的后端治理。一是完善繁简分流机制。建立案件繁简判断机制,事先明确案件调解未果的难易程度,实现诉前调解与诉讼繁简识别衔接,通过“系统算法+人工识别”的方式,细化繁简案件的识别并交由入驻矛调中心的审判团队审理裁判、就地化解。完善诉前调解记录制度,对征求当事人同意后用书面形式记载的无争议事实,可以作为速裁快审的参考依据。二是完善诉调对接机制。建立市、区县两级的特邀调解名册,通过扩编特邀调解组织和调解员的方式,扩大可司法确认的调解主体范围。三是强化社会秩序引导。以裁判说理为载体,讲好每一个司法故事,让诉讼参与者切实感受到公平正义,从而产生内省式的法治认同,自觉弘扬社会主义核心价值观。通过典型案例的发布,强化规则意识,形成整个社会对法治信仰的尊崇。

人民法院应在习近平法治思想的指引下顺势而为、主动作为,积极参与现代化市域治理。要通过拓展审判职能推动多元治理主体在法治框架内协调配合,构建以多元主体协同参与、充分协商、充分联动为前提的社会治理机制,实现法治资源的下沉与共享。通过践行良法善治理念,主动参与市域治理,推进社会治理现代化的进程,进而完成良善社会秩序的构建和公共生活美德的塑造,回应人民群众对美好生活的深切期许,以实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的价值目标。

(作者单位:浙江省湖州市中级人民法院)

责任编辑:徐子凡
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