应急工作必须依靠科学的预案制度。科学的预案可以有效降低重大突发性事件产生的损失。构啊建符合我国国情的应急管理制度，应以应急工作需要为基础，从多个层面综合考量。

□李晓波 王胜坤

2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。公共卫生应急管理属于应急管理体制重要构成部分，此次疫情暴露出我国应急制度在应对重大突发事件上的不足，尤其是应急预案无法适应突发性重大事件的需要。针对应急预案问题，必须充分吸取本次疫情教训，放眼未来，认真研究应急工作规律，制定符合应急管理需要的预案制度。

应急工作必须依靠科学的预案制度。科学的预案在某种程度是整个应急管理的核心制度，它可以有效降低重大突发性事件产生的损失。应急预案主要包括应急管理、指挥、救援计划等，具体包括应急组织管理指挥系统、应急工程救援保障体系、备灾的保障供应体系、综合救援的应急队伍、社会参与救助制度等。

目前，我国形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》等法律为中心，以行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章和规范性文件构成的应急管理法治体系，但还没有专门的《应急管理法》，现有的应急预案主要散见于上述法律法规的个别条款中，集中体现主要在2004年国务院办公厅发布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（下称《框架指南》）以及《突发公共卫生事件应急条例》第11条中。《突发公共卫生事件应急条例》规定的预案内容包括应急处理指挥部的组成和相关部门职责，监测与预警，信息的收集、分析、报告、通报制度，应急处理技术和监测机构及其任务，分级和应急处理工作方案，预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，应急处理专业队伍的建设和培训等。突发公共卫生事件的应急预案与一般应急预案有交叉的地方，但又有诸多不同。例如，突发性公共卫生应急设施、设备、救治药品和医疗器械，以及相关的应急处理专业队伍的建设等预案内容主要处理的是突发性公共卫生事件，对其他突发性事件并不具备操作性。

在未来制定《应急管理法》过程中，应急预案的设定应参考国务院的《框架指南》和《突发公共卫生事件应急条例》的预案标准，根据应急管理部的相关职责进行制度设计，编制国家应急总体预案，推动应急预案体系建设。从总体上讲，应急预案包括应急行动指南、应急响应预案、互助应急预案、应急管理预案等系统。应急行动指南的核心是应急行动程序，具体包括应急状态开始、应急过程和应急状态结束等三个环节的应急行动提示和行动步骤，目的在于确保应急行动目标的明确性。应急响应预案包括一般、较大、重大、特别重大四级响应程序和应急信息收集、共享、处理、通讯，以及应急指挥、协调、处置，应急人员和群众的安防，社会力量动员与参与，事故调查分析与后果评估等内容。

应急预案中最重要的是应急管理预案。应急管理预案要从组织指挥体系、预警和预防机制、后期处置、保障措施等若干方面构建。应急管理组织管理指挥系统内容主要是对应急管理中相关组织机构的权利和义务进行设置，明确事故发生、报警、响应、结束、善后处理处置等环节的主管部门与协作部门，以及各参与应急进程部门的职责。预警和预防机制应强化信息监测与报告制度，建立预警预防、动员、支持和级别制度，其中预警是应急预案制定的基础，而正确的预警又来自科学、及时的分析和监测制度。因此，分析和监测部门应建立专业的人才队伍和岗位责任制，配置先进的设备和器材，以此为基础建立的分级别的预警制度才能发挥功效，“防患于未然”。在后期处置机制层面，建立包括善后处置、社会救助、保险、事故调查报告和经验教训总结等内容。保障措施要从通信与信息保障、应急支援与装备保障、技术储备与物资保障等层面构建应急管理需要的保障体系。应急预案是一项系统工程，必须以应急工作需要为基础，从多个层面构建符合应急管理需要的制度体系。

（作者分别为贵州财经大学副教授、贵州民族大学副教授）