就公民环境权立法问题
访中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋
蔡守秋，男，汉族，1944年生于湖南省东安县芦洪司。现任武汉大学、福州大学、湖南大学法学院教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会会长。历任中国法学会第二届、第三届、第五届理事, 国家环境保护总局武汉大学环境法研究所副所长、所长。长期从事环境资源法律和政策、国际环境资源法律和政策、可持续发展法和政策的研究和教学工作。曾参加《环境保护法》等10多项环境资源法律、法规的立法起草研究工作。曾主持、承担国家社会科学基金“六五”、“八五”、“九五”规划法学重点项目等10多项科研课题。已发表190多篇论文、20部著作或教材。是教育部批准的首批普通高等学校人文社会科学国家重点研究基地和国家重点学科的学术带头人。多次获湖北省、武汉市社会科学和法学优秀成果奖。国家环境保护总局于2000年12月授予他“环境保护杰出贡献者”荣誉称号。著作有《中国环境政策概论》、《人与自然关系中的环境资源法》、《论法学研究范式的革新──以环境资源法学为视角》、《第三种调整机制──从环境资源保护和环境资源法角度进行研究》等十余部专著。、
为此，我们就公民环境权立法问题专门采访了中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋教授。
1、请您谈一谈环境权。
答：环境权是一种新的、正在发展中的重要法律权利，也是一种新的法学理论。环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与环境保护和公益环境诉讼的基础。环境权及其理论的发展和改进，对国内环境法体系和国际环境法体系的建立和完善，对于建立环境法治秩序，健全环境法律制度，合理开发、利用、保护、改善和管理环境资源，促进经济、社会和环境的协调、持续发展，具有重要的意义。目前公民环境权立法，包括公民环境权入宪、入法，已经成为当代中国环境保护事业和环境法治建设全局的一个重大问题。
2、为何说公民环境权的缺失是我国环境保护和环境法治建设滞后的重要原因？
答：由于我国宪法和环境基本法都没有公民环境权的明确规定，致使环境管理和环境执法的正当性、合法性和有效性受到了怀疑，从某种意义上助长了“重财产权，轻环境权；重经济发展指标，轻环境保护指标”的风气，当在环境管理和环境执法中出现经济发展与环境保护、经济发展利益与公民环境利益的冲突时，有关管理部门和当事人往往以“以经济发展为中心”、“经济发展是硬指标”为由而置公民的环境权益而不顾。
在环境立法方面，由于全部立法主要集中在政府职责和具体管理制度上，轻视内在的、基础性的公民基本权利，环境法律的立、改、废主要是将大同小异的监督管理职责和管理制度炒来炒去，而对事关全局的公民环境权却不屑一顾，致使环境立法出现大量重复。由于环境法律的立、修改、废止都集中在政府监督管理权力和具体制度上，而缺乏作为环境良法标志、灵魂和核心的环境法律基本理念、基本原则和基本权利，我国的环境资源法律成了没有灵魂和基础的干巴巴的条文。其后果是出现了“环境立法的数量不少，环境立法的有效性不强”的现象。
在法律实施方面，有关政府部门强调的是“政府主导、行政控制”，将环境保护的命运和环境执法的成效主要系在政府行政管理部门上，轻视公众参与和公众监督，一旦出现执法部门不依法办事等政府失灵现象，则使环境保护和环境执法的成效大打折扣。由于我国环境法律主要规定政府管理企业的权力，主要强调企业和公民的环境保护义务，公民和社会没有要求良好环境状况的合法地位和权利基础，致使环境法实施的效果仅仅依赖政府的主观意愿，公益诉讼无法实施，这既是某些环保官员和地方政府殆于执法的原因，也是公众缺乏参与环境监督管理的深层次原因。尽管有关主管部门频繁采取“零点行动”、掀起“环保风暴”，终因为缺乏经常性执法的基础，而使“零点之后排污照旧，风暴过后风平浪静”。
事实说明，我国环境立法在公民环境权上的犹豫和彷徨，已经成为我国环境法治建设进程中的瓶颈。据统计，到2005年年底，我国环境资源法律法规总量已居世界前茅。但是，相对于环境立法的数量而言，我国环境保护和环境法治建设的成效却明显不足。中国的环境状况非但没有达到改善的预期目标，反而持续恶化。虽然造成这种状况有各种原因，但中国环境立法和执法在公民环境权方面的缺失是一个重要因素。这种缺失的致命后果，是使全社会对环境立法和执法的正当性、合法性和有效性产生了怀疑，从而使公民环境权成为导致中国环境保护和环境法治建设效率不高的一个深层次原因。
3、请您谈一谈国外公民环境权的发展历史和现状。
答：尽管环境权的思想萌芽可能早已产生，但环境权作为一种基本而迟来的法律权利，则主要是二十世纪六、七十年代世界性环境危机和环境保护运动的产物。从国际范围和历史角度看，环境权的理念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家，并在二十世纪七十年代和九十年代形成了两次理论研究和立法的高潮。
1960年，联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁、卫生的环境的规定。之后，围绕着把环境权追加入欧洲人权清单的问题，在欧洲人权会议、欧洲环境部长会议和其它有关欧洲会议曾开展多次讨论。在社会呼吁的推动下，1969年颁布的美国《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》分别对环境权作了比较粗浅的规定。1970年3月《东京宣言》呼吁，将环境权作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。
1972年6月，在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会上通过了《人类环境宣言》。 在斯德哥尔摩会议之后，若干国家在它们的宪法或法律中承认了人们对良好环境的权利，以及国家保护环境的义务。之后，环境权逐渐在学术界得到认可、在立法方面得到法律确认。
在20世纪80年代末，环境权在可持续发展思想的推动下再次成为人们关注的热点。自可持续发展观提出后，环境权相继被一些国家写进宪法和环境保护基本法，其实施和应用性逐步增强，其在国内法方面的发展和在国际法方面的发展的相互影响、相互结合也日益增强。目前，通过公法、行政法对环境权的保障和救济已经达到相当完备的程度；在环境权的派生权方面，已经取得某些突破和成效。
自60年代以来约有100多个国家制定了综合性的环境法律即环境基本法，某些环境基本法已有环境权的内容。目前约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。值得特别注意的是，
4、我国的公民环境权发展如何？
答：相对于外国法和国际法在公民环境权方面取得的成就而言，中国在公民环境权立法方面明显滞后。虽然《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年）、《上海市环境保护条例》（1994年）和《福建省环境保护条例》（1995年）等地方环保法规已经在公民环境权方面取得某些突破，但在强调中央集权的中国法律体系下，地方法规即使对诸如公民环境权这类公民基本权利率先作出规定，也很难真正取得实效。因为从法理上讲，作为公民基本权利的公民环境权应该首先由宪法和环境基本法加以规定。
不管怎么说，目前外国特别是发展中国家和经济转型期国家在公民环境权立法方面所取得的进展，已经为我国环境权立法提供了经验，我们应该认真借鉴和吸收国外公民环境权立法的经验和教训，结合中国的实际情况，尽快解决这个对中国环境保护和环境法治建设可持续发展具有重大意义的问题。
5、请您谈一谈公民环境权入法及其实施的重要意义和作用。
答：公民环境权入法及其实施是促进我国环境保护事业和环境法资源治建设发展的重要保障。进和谐社会（环境友好社会、资源节约型社会）建设。其主要意义和作用如下：
（一）公民环境权是对环境保护和环境法治建设具有长远影响和全局意义的法律权利
公民环境权是个人（自然人）环境权的主要法律表达形式。在20世纪，学界一般将环境权概括为“主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务”。根据进入21世纪以来环境权理论和实践的新发展，可以进一步将个人环境权概括为“个人有在适宜环境中生活的权利，也有保护环境的义务”；如果撇开保护环境的义务，个人环境权是指个人有在平衡、健康的环境中生活的权利。进一步分析发现，在平衡、健康的三种环境性状中，最重要且最富于特色的是生态平衡的环境，因为只有生态平衡最能体现环境的性质和规律，只有平衡的生态系统最能反映环境区别于民事活动中的物、经济生活中的财产、政治生活中的政治要素和社会生活中的社会要素的特性，只有处于生态平衡状态的环境才是安全的、健康的、无害的环境。
公民环境权是指公民基本的环境法律权利和基本的环境法律义务的统一，它不仅表明公民享有基本环境权利，也表明主体承担基本环境义务。所谓基本环境法律权利，是指主体对环境资源的最基本的权利，它表示主体对其赖以生存发展的环境的基本要求、起码的要求。一般认为，平衡、健康的环境是能满足人的基本物质需要和精神需要的最基本、最起码的环境状态。从这个意义上讲，公民环境权主要是指公民享用平衡、健康环境的权利，或者说个人有在平衡、健康的环境中生活的权利。
环境是自然人赖以生存、发展的基本条件和物质基础。在各种环境权中，个人环境权是最基础的环境权，它不仅是单位环境权、国家环境权和人类环境权的基础，也是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权、生命健康权等其它基本权利的必需条件。
（二）从法律上规定公民环境权，可以从根本上提高环境法和环境管理、环境执法的正当性、合法性和有效性
公民环境权是公民参与环境决策和管理、提起环境公益诉讼奠定权利基础。以公民环境权制约企业经济人本性，可以有效解决企业污染外部性问题；以公民环境权制约政府环境管理权，可以解决政府环境管理权当行使、滥用及寻租问题；以公民环境权为依据，可以解决环境执法司法正当性和有效性问题。以公民环境权激活国家环保义务，可以促进环境保护事业和环境法治建设的可持续发展。
环境权的实施包括公法实施和私法实施和公益诉讼等诸多方式和途径。目前公法实施环境权已经取得很大成就，不少学者认为，所有的环境资源行政管理法律都是实施环境权的法律，所有的行政管理活动主要是为了实施环境权。相对于公法实施而言，私法实施环境权的问题较多、进展比较缓慢，在许多国家还没有将公民环境权作为公民可以提起诉讼的民事权利。其实，环境权有其独特的实施方式，它既不同于私权实施方式，也不同于行政权实施方式。环境公益诉讼和环境治理是实施环境权的主要方式和途径。目前，维护环境权的公益诉讼已经在美国、印度等国得到很大的发展，取得很大成就。在有些国家之所以在实施环境权方面不够得力，其中一个重要原因是包括法学家、法官在内的某些人缺乏环境权意识。目前一些国家的宪法或环境基本法规定的公民环境权不仅是一种原则性的规定，而且也对其实施提出了明确的要求。各国环境法治建设的实践说明，只要环境行政执法官员、法官和公民具有较高的环境权意识，公民环境权就可以通过各种合法途径得到贯彻实施。另外，不能将环境权的实施仅仅寄托在传统的民事诉讼上，发展环境公益诉讼是实施公民环境权的主要方式。
（三）公民环境权为人的全面发展与和谐社会的建设提供权利保障
每一个具体的人、个体的人，既生活在人类社会之中，也生活在自然界中，既与其他人发生联系，也与自然发生联系；人的本质是人与人的关系和人与自然的关系即人的社会性和自然性的统一；人与人的关系和人与自然的关系是每一个人都不能摆脱的基本关系，人与人的和谐关系和人与自然的和谐关系，是实现人的全面发展和可持续发展的条件、基础和基本保障。人的全面发展体现在人与人交往和人与自然交往两个方面，人的社会政治、经济、文化、社会权利是人在社会领域发展的法律保障，人的环境权是保障人在自然界生存发展的法律保障。
公民环境权之所以能够成为人的全面发展特别是在自然界生存发展的法律基础，主要是由其内容决定的，从法律上确立并实施公民环境权意味着：公民有利用环境资源或环境功能维护其自身基本生活、生存发展需要的资格和自由；公民有获得基本环境效益满足其基本精神需要的资格和能力。