2025年10月13日，由中国政法大学国家法律援助研究院、对外经济贸易大学司法裁判研究中心、上饶市破产管理人协会主办，江西盛义律师事务所、北京宸章律师事务所、北京衡宁律师事务所共同承办的“上饶市第三届破产法论坛暨民刑视角下公司清算责任热点问题研讨会”成功举办。

　　最高人民法院原咨询委员会副主任兼秘书长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员杜万华围绕“关于对《企业破产法》修改的意见——兼谈对当前破产法治建设的几点建议”，分析了本次《企业破产法》（修订草案）的八大亮点，逐条解读涉及个人破产制度的七个条款，就本次破产修法提出八点建议，并对如何推进我国破产保护法治建设提出六点意见。

　　现将杜万华老师的演讲全文进行整理，通过深入研读，我们能更清晰地把握个人破产制度与破产法治保护的关键要点，为小微企业发展、个人破产提供有力的法治支撑，让破产法律的“人民性”真正贯彻落实到法律生命中。

　　杜万华

　　最高人民法院原咨询委员会副主任兼秘书长

　　最高人民法院审判委员会原副部级专职委员

　　目次

　　一、《企业破产法（修订草案）》的八大亮点

　　二、“修订草案”对个人破产制度的设计

　　三、对“修订草案”个人破产制度设计的认识

　　四、对“修正草案”的八点修改建议

　　五、推进我国破产保护法治建设的六点意见

　　同志们：

　　大家上午好，很荣幸受邀参加上饶市“第三届破产法论坛暨民刑视角下公司清算责任热点问题研讨会”。这次研讨会是由中国政法大学国家法律援助研究院、对外经济贸易大学司法裁判研究中心、上饶市破产管理人协会主办，江西盛义律师事务所、北京宸章律师事务所、北京衡宁律师事务所承办，中国银行股份有限公司上饶市分行支持的讨论会。鉴于当前全国人大常委会正在修改企业破产法，并且前不久正式向全社会公布征求对《企业破产法（修订草案）》（以下称“修订草案”）的意见，所以，我今天把我的发言主题确定为：“关于对《企业破产法》修改的意见——兼谈对当前破产法治建设的几点建议”。

　　《企业破产法（修订草案）》的八大亮点

　　在党的二十届三中全会中，党中央将破产制度确定为市场经济基础制度，并且提出了完善企业破产制度、探索建立个人破产制度的改革任务。这是党中央为构建高水平社会主义市场经济体制，在2035年基本建成中国式现代化确定的重要任务，需要我们认真落实。

　　为此全国人大将企业破产法的修改列入了本届人大的立法规划，并在今年9月对《企业破产法（修订草案）》进行了第一次审议。会后全国人大常委会又将《企业破产法（修订草案）》向全社会公布并公开征求意见。这是全国人大常委会民主立法的一个重要举措，也说明了全国人大常委会对建立完善的社会主义破产法律制度高度重视。

　　我们大家已经注意到，这次公布的《企业破产法（修订草案）》对企业破产法进行了大规模的修改。修改和增加的条文比较多，共有16章216条，与原来12章136条的《企业破产法》相比较，“修订草案”实质性新增和修改的条文达到了160条，修改力度之大，由此可见一斑。

　　修改后的“修订草案”分为：总则；申请和受理；债务人财产；破产费用和共益债务；债权申报；债权人会议；重整；和解；破产清算；小型微型企业破产程序的特别规定；合并破产；金融机构破产；跨国破产的司法合作；法律责任；附则。其中11章、12章、13章、14章是新增加的内容，其余各章都根据新情况进行大量的修改和补充。我通过认真研读，感觉“修订草案”有很多亮点，其中主要有八大亮点。

　　一是规定了企业法人的自然人股东可以依照本法规定清理债务。这是一个最大的亮点，是这次《企业破产法》修改最大的突破。关于个人破产这一问题因我后面还有涉及，这里就不细说了。

　　二是规定了府院协调工作制度。这是“修订草案”第七条的规定。这一亮点，是在充分吸收了我国多年来破产审判工作经验的基础上制定的重要常态化制度和工作机制，对于我国今后高质量、高效率地开展破产审判工作，奠定了重要的制度基础。

　　三是完善了管理人制度。2006年修改《企业破产法》时，我国正式建立了管理人制度。经过近二十年来的实践，我国在管理人制度的探索上取得重大进展。我国破产审判工作需要建立两支队伍，一是高素质的法官队伍，二是高质量的管理人队伍。近十年来，我国管理人队伍无论从数量还是质量上，都取得很大发展。

　　这次“修订草案”为适应破产审判工作和管理人队伍建设的需要，已经用不少条文对实践中的经验进行了总结。虽然相关规定还有讨论余地，但是对管理人制度的关注，反映了草案起草者务实的工作作风。就目前而言，许多条文还不是最终的规定，还可以通过民主立法的方式更多地吸收大家的意见，将管理人的性质、职责、工作程序，以及管理人的队伍建设和对管理人的工作管理，用国家立法的规定下来，以便管理人队伍能够在破产审判工作中能够发挥出更大的作用。

　　四是完善了重整制度与和解制度。在“修订草案”中，这两个制度所占的比重，特别是重整制度所占的比重比较大，虽然说相关规定还有不少有待进一步完善，但是用这么大的篇幅和力度，下这么大的气力去修订这些条文，说明“修订草案”起草者在这个方面下了很大功夫。

　　五是规定了小型、微型企业破产程序的特别规定。我国的小型和微型企业所占比重很大，是我国小微经济的主力军。如何保护我国小微企业的健康发展，是我国破产保护法律的重要任务。“修订草案”这次增设特别程序，对于及时了结民事债权债务关系，挽救危困小微型企业，提高小微企业破产质量和效率，作用很大。这个亮点需要特别关注。

　　六是规定了企业合并破产制度。这是在总结破产审判实践经验的基础之上作出的规定。2018年，最高人民法院召开了全国破产审判工作会议，会后通过了“最高人民法院全国破产审判工作会议纪要”。在“纪要”中，最高法院总结了多年来全国各地在合并破产中的经验。多年实践证明，合并破产制度，包括实质性合并和形式性合并的制度构建，对于提高企业质量和效率，挽救危困企业，都发挥了重要作用。这次“修订草案”把全国审判工作会议纪要经验吸收进来，将其上升为法律规定，是很值得我们关注的。

　　七是规定了金融机构破产。金融机构是一个特别特殊的市场主体。“修订草案”增加规定金融机构的破产程序，是推动金融机构，特别是银行业金融机构市场化改革的重要举措。在社会主义市场经济条件下，金融业本质上是商业性组织，其职责主要是为实体经济做好服务，帮助实体经济创造社会财富，并在做好服务的基础上发展自己，而不应当寻求国家和法律的过度保护。因此，金融机构应当遵循市场经济的发展规律，推进自身的市场化改革，适应社会主义市场条件下实体经济的发展需要。如果金融机构未按照市场化的要求发展自己，也有可能让自己陷入破产困境。

　　在此情况下，如何保护实体经济，维护社会稳定，是破产法律制度必须认真解决的问题。其主要方法和措施当然应当坚持市场化、法治化、国际化的原则，而不能在市场化之外，享受国家的特别保护。因此，金融机构的破产法治建设，应当纳入整个破产保护法治体系中去认真进行研究，设计出适应金融机构特点的破产保护法律制度。这一点我认为是十分重要的。

　　八是规定了跨国破产的司法合作。跨国破产司法合作这一块是当前我国社会主义市场经济条件下需要特别关注的问题。我们不能只关心国内市场主体的破产问题，还应当关注跨境、跨国的破产问题。因为我国经济是与世界经济连接在一起的全球化经济，我们的许多企业不仅仅是国内企业，他可能会出境、出国，在国外、境外成立相关联的企业；与此同时，国外的企业也会进入我国境内，成为中国登记注册的企业。当我国国内企业发生破产现象，在财产关系上势必与它们在国外的企业发生关系；与此同时，国外的企业在国外发生的破产，或者它们在我国国内的企业发生破产，也必然与国外企业存在的财产上的关联。

　　在此情况下，我国的破产保护法律制度，就应当公平公正地处理中国企业与境外、国外企业的财产关系。这是一个不可回避的问题。因此，我国的破产法律制度一定要有国际视野，不能只关注国内的破产保护，忽视境外、国外的破产保护问题。这一点，是由我国对外开放的基本国策，以及我国经济与世界经济紧密联系的现实决定的。因此，对这一亮点，我们也要高度关注。

　　我认为这八个方面的亮点，是“修订草案”的主要亮点。这些亮点，一定要擦亮，一定要精心打造。虽然目前这八个方面的亮点还不是尽善尽美，但是它对补齐社会主义市场经济基础制度的短板是非常有利的。

　　“修订草案”对个人破产制度的设计

　　我们应当看到，“修订草案”的八个亮点中，个人破产制度的设计是最大的亮点。对此，我想在这里对这一亮点谈一谈自己的看法。这次“修订草案”对个人破产制度是怎样设计的呢？应当怎样认识这一设计呢？

　　首先，这次“修订草案”主要通过以下方式规定个人破产制度。

　　一是“修订草案”第二条增加了第三款规定，正式确定了个人破产制度。

　　该款规定：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现前两款情形的（以下称连带个人债务人），可以依照本法规定清理债务。”

　　这一款规定了企业法人的自然人股东可以适用个人破产制度。这实际上用国家立法的形式，宣布了我国个人破产制度的建立。新中国成立后，我国一直没有建立破产制度。改革开放后的1986年，我国制定了《中华人民共和国企业破产法》，该法只适用于全民所有制企业，没有建立个人破产制度。2006年修改《企业破产法》，该法适用于企业法人组织，非法人组织参照适用，个人破产制度依然没有建立。

　　从世界范围来看，近代以来西方国家的破产制度都是从个人破产制度的基础上发展而来的。而我国却走了一条与西方国家完全不同的道路，破产制度不是从个人破产制度的基础上逐渐孕育发展起来的，而是由国家直接通过法律制度规定的。

　　长期以来，我国市场经济主体一直重视法人组织，对自然人及自然人性质的非法人组织作为市场主体的重要作用一直未予充分重视，处理其破产现象的破产法律制度一直缺位。这对我国社会主义市场经济的影响，特别是就业、投资者投资积极性的影响是很大的。目前条文虽然只是一句话，范围不大，但至少正式建立了个人破产制度，意义是十分重大的。

　　二是新增加了第十八条和第十九条两个条文，建立了限制连带责任个人债务人消费行为的制度。

　　第十八条第一款规定：“人民法院裁定受理连带个人债务人破产申请的，应当同时作出限制连带个人债务人行为的决定，并将决定书送达连带个人债务人。”

　　其第二款规定：“自人民法院作出限制连带个人债务人行为的决定之日起至作出解除连带个人债务人行为限制的决定之日止，连带个人债务人不得有高消费及非生活或者工作必需的消费行为，确因生活或者工作需要并经人民法院同意的除外。”

　　第十九条规定：“自人民法院受理破产申请的裁定送达连带个人债务人之日起，至破产程序终结或者监督考察期届满之日止，连带个人债务人应当真实、准确、完整申报及披露本人及其家庭财产信息。”

　　这两条规定建立的连带个人债务人消费行为限制和债务人财产申报披露义务制度，是个人破产制度的重要内容。这一制度的要求，就是如果要对陷入破产的个人债务人进行破产保护，在确定对其与债权人的债权债务关系予以了结之前，要对债务人的消费行为进行限制，并要求其履行财产申报披露义务。这是对债权人利益进行维护的重要措施。

　　三是增加了九十八条规定，建立个人债务人重整制度。

　　第九十八条规定：“有未来可预期收入的连带个人债务人，可以向人民法院申请重整，同时提交重整可行性报告或者重整计划草案。重整计划草案除应当包括本法第一百一十五条规定的相关内容以外，还应当包括不可免除的债务的清偿方案。重整计划执行期限不得超过五年。”

　　这条规定的内容包括三个方面，第一是要提出重整申请；第二是要提出重整的可行性报告或者重整计划；第三遵守“修订草案”第一百一十五条关于重整计划草案的七项内容的规定，和不可免除债务的清偿方案。这是个人破产重整制度的主要内容，具有较强的可操作性。

　　四是增加了第一百七十四条，建立了个人债务豁免监督考察制度。

　　第一百七十四条第一款规定：“符合本法规定的连带个人债务人，应当经过五年内的监督考察。在监督考察期内，连带个人债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员；连带个人债务人应当按月向管理人或者履行破产事务行政管理职责的部门申报个人收入、支出和财产状况等信息，并由管理人通报全体债权人。连带个人债务人收入超出维持基本生活水平的部分，应当用于清偿债务。”

　　其第二款规定：“监督考察期结束后，连带个人债务人可以向法院申请债务清理完毕，法院应当依法作出裁定。”

　　这条规定是个人破产保护制度的核心内容。对个人债务人监督考察制度的主要内容包括：监督考察期限制度；在监督考察期间的任职限制制度；财产申报制度和信息通报制度；个人债务的尽责清偿制度；债务清偿豁免申请制度；裁定批准债务清偿豁免制度。

　　前述制度中，监督考察期限到底多少年合适，是三年还是五年合适，我认为可以研究。五年以后，个人债务人向法院申请债务豁免时，法院审查什么，如何裁定？具体问题虽没有规定，但基本方向还是已经有了。“修订草案”建立的个人债务豁免制度，是个人破产保护制度重要内容，需要认真把握。

　　五是增加了第一百七十五条，建立了个人债务人不能不可免除的清偿责任。

　　第一百七十五条规定：“连带个人债务人因存在故意或者重大过失侵害他人人身权益、所欠消费者维持生活需要的商品或者服务、所欠劳动者报酬、因造成本企业损失等情形，应当承担的债务，其清偿责任不可免除。”

　　在建立个人破产制度时，诚实信用债务人的所有债务，是不是都可以按照第174条的规定豁免呢？不是！有些债务是不能豁免的，这就是第175条规定的不能豁免的债务。目前第175条列举的不能豁免债务的事项，是否合适还可以讨论。但的确应当建立不可豁免债务的制度。

　　除本条列举的事项外，还有一些内容是否可以规定？比如，因赡养老人，抚养孩子等而形成的债务，具体来说，就是老人让你出赡养费、孩子要你拿抚养费所形成的法定债权债务关系，应当成为不能豁免的债务。我觉得这个问题应当研究。建立个人破产制度有些个人债务是不能豁免的，具体来说主要是法律规定个人必须履行的法定义务，当然当事人完全丧失履行法定义务能力的除外。

　　六是增加了第一百七十六条对未清偿债务不予免除的规定。

　　第一百七十六条第一款规定：“连带个人债务人有下列情形之一的，未清偿债务不予免除：（一）违反本法关于连带个人债务人义务和行为限制的规定，情节严重的；（二）债务人的主要债务系因奢侈消费、挥霍财产、赌博或者其他违背公序良俗的行为导致的；（三）出现本法第二条的情形后，有隐匿、转移、毁损财产或者隐匿、伪造、变造、销毁涉及财产状况的账簿、文书及其他证据的行为，情节严重的；（四）对企业违法分配利润、财务造假等行为负有责任，损害企业及企业债权人利益的；（五）其他不应当免责的情形。”

　　其第二款规定：“债务清理完毕的裁定生效后，发现连带个人债务人存在上述情形的，人民法院应当予以撤销。”

　　这是个人破产制度极其重要的一条。按照第174条的规定，个人债务人履行该条规定的义务后，其剩余债务可以豁免。这条规定是针对诚实信用的个人债务的。但是，如果个人债务人不是诚实信用的债务人，出现上面第176条规定情形的，该债务人的剩余债务不能免除。这一条的核心就是防逃债，反逃债。如果发现有逃债行为，剩余债务就不可能豁免，即使已经豁免的债务也要依法撤销。所以，很多人担心个人破产制度建立后会支持个人逃债，我认为这种担心是不必要的。

　　刚好相反，个人破产保护制度的建立，不仅不会支持逃债，相反是防逃债、反逃债、制裁逃债的。逃债是不诚信人的不诚信行为，必须受到惩罚，其剩余债务不能豁免，如果其行为涉及刑事犯罪，还应当承担刑事法律责任。“修订草案”第176条的规定，是个人破产保护制度的保障性条款，对于个人破产保护制度的实施具有重要意义。

　　以上是“修订草案”涉及个人破产制度的主要内容。除以上这六个方面七条法条以外，如果我们仔细阅读，还有与企业法人破产制度共同适用的条款，那条款数量就多了，比如重整、和解制度中就有不少这样的条款。但是涉及个人破产需要特别规定的条款，主要是这七条规定。

　　除了“修订草案”对自然人个人的破产规定以外，“修订草案”在第十一章还专门对小型微型企业破产做了特别规定，其条文从178条到183条，共六条。这六条规定没有明确是法人组织还是非法人组织，我们就可以理解为既包括小型、微型企业中的法人组织，也包括非法人组织。既然涉及非法人组织，那就涉及到非法人组织出资人的无限责任，涉及到无限责任的股东。其破产制度的特点就与个人破产制度相同了。所以，我认为，第十一章的内容也可以纳入个人破产制度范围。因为承担无限连带责任的股东，要对非法人组织的债务承担连带责任，它和个人破产制度就挂钩了。

　　对“修订草案”个人破产制度设计的认识

　　“修订草案”对个人破产制度的设计，应该怎样认识呢？我想谈几点看法，供大家参考。

　　首先，“修订草案”第一次以国家立法形式将个人破产制度写进破产法。这是我国建立完善的社会主义破产法律体系的一大突破，为构建高水平社会主义市场经济基础制度迈出了关键性的一步。1986年，我国制定了《中华人民共和国企业破产法（试行）》。因当时只想解决全民所有制企业的破产问题，还没有考虑建立社会主义市场经济，当然就不可能考虑建立个人破产制度的问题了。

　　2006年对《企业破产法》进行修改时，虽然已经有大量个体工商户和非法人组织（当时叫“其他组织”）存在，个人破产现象也不断出现，但因几千年来传统旧观念的影响，对用个人破产法律制度解决个人破产问题的认识，还沉陷于个人债权债务关系狭小圈子的范围内，还没有上升到对我国营商环境的改善，持续稳定推动我国经济发展的高度，更没有解决个人破产问题的紧迫感。

　　因此，许多同志认为建立豁免个人债务人债务的个人破产制度的条件和时机不成熟，想等条件和时机更成熟时再考虑制定。因此，当时对破产法进行修改时，就没有考虑建立个人破产制度，法律名称依然沿用《企业破产法》，适用范围限于法人组织，非法人组织参照适用。用法律手段处理和解决个人破产问题被搁置。

　　这次破产法修改，正值党的二十届三中全会召开之后，构建高水平社会主义市场经济体制，完善市场经济基础制度，探索建立个人破产制度被纳入今后的改革任务。因为个人破产制度的建立，已经关系到我国营商环境的改善，关系到我国产业结构的调整，新旧动能转换，关系到小微经济对我国经济发展影响和推动。在此情况下，建立个人破产制度解决个人破产问题，已经到了提到议事日程的时刻。为完成党的二十届三中全会确定的改革任务，“修订草案”第一次通过把企业法人承担连带责任的自然人股东纳入破产法破产保护的范围，开始构建我国的个人破产制度。

　　第二，修订草案第一次规定了个人破产制度的基本内容。基本内容概括说就是：（1）草案的第二条增加了第三款规定个人破产制度的适用范围，也就是适用于企业法人的自然人股东。虽然适用的范围还比较小，但毕竟从无到有，有比没有相比，还是历史的一大进步。（2）规定了限制连带个人债务人消费行为的制度。（3）规定了连带债务人的重整制度。（4）规定了连带债务人的监督考察制度。（5）规定了连带债务人不可免除的清偿责任。（6）规定了连带个人债务人剩余债务不能免除的制度。上述制度应该是个人破产制度最重要的框架结构性质的内容，这次写进草案的确是一个了不起的进步。

　　第三，这次修订草案规定了具有个人破产特征的小型、微型企业的破产特别程序。这对于解决大量非法人组织的破产问题提供了重要的法律依据。目前，我国民营企业一共有5800多万个。按照2023年的统计，具有法人资格的民营企业达到3300多万个，非法人组织有2500多万个。有了小型、微型企业特别程序的规定，至少2500多万个非法人组织可以适用个人破产法律制度的规定，这是一个很大的进步，对民营企业的发展有很大的促进作用。

　　修订草案意义重大，它的成就要充分肯定，但我们也必须看到，“修订草案”对个人破产制度的设计还有一些问题，值得引起我们的高度关注。

　　第一，修订草案对个人破产保护适用范围过窄。由于对个人破产保护适用范围过窄，可能难以实现立法目的。

　　（1）这次“修订草案”对个人破产的范围仅限于企业法人中承担连带责任的自然人股东，没有包括股东的亲属。这个制度如果不包括股东的亲属，特别是近亲属，那么用法律手段免除自然人股东的清偿责任，在实际操作中就可能出现问题。我们知道，目前在实践中，公司对外经营，特别是向银行贷款、民间借贷或者其他民事商事活动中，对方当事人往往会在要求企业法人组织自己提供担保外，还会要求企业的股东和股东的亲属，包括妻子、父母、子女等等做担保。一旦公司不能履行合同责任，公司对债务人的有限责任就变成了公司股东和亲属的无限连带责任。

　　这次“修订草案”把股东的无限连带责任通过个人破产制度予以了豁免，但是由于没有豁免亲属尤其是近亲属的责任，那么这个股东的责任就相当于没有免除。因为丈夫被豁免的清偿责任，还得由妻子、父母、子女偿还。这种“换汤不换药”的做法，相当于把个人破产保护制度的建立“束之高阁”，成为好看不中用的东西。个人破产保护制度的建立，由于一放一收，客观上几乎相当于没有建立。

　　（2）“修订草案”对个人破产制度的保护没有涉及企业高管及其亲属。在企业的担保中，不仅要求股东和亲属担保，还要求企业的高管和其亲属进行担保。而这次对个人债务的豁免制度中，企业的高管及其亲属被排除在外。应当看到，不少公司的高管本身就是由股东兼任，但确实有许多公司的高管确实不是股东，而是职业经理人。随着市场经济的发展，职业经理人会越来越普遍。如果个人破产制度不保护职业经理人，那将来一大批职业经理人会因公司债务的牵连，而被关死在公司债务的牢笼中。这对社会主义市场经济的发展，不能不是极大的不幸。

　　（3）“修订草案”没有将个体工商户纳入破产保护的范围。自然人是最古老、最原始的市场主体，法人组织作为市场主体是从自然人主体中逐渐发展而来的。但在我国，因为历史的原因，自然人反而没有成为破产法保护的对象，而它的晚辈——法人组织反而捷足先登，成了时代的宠儿。这对我国社会主义市场经济的发展和完善来看，并不是一件幸运的事。大家可能已经注意到，在我国1.9亿个市场主体中，1.3亿是以自然人为特征的个体工商户。如果我国的破产法律不对这1.3亿个体工商户给予保护，这对我们国家经济的发展意味着什么？这个问题我会在下面的论述中提到。

　　第二，“修订草案”在债务人财产中尤其对个人破产的债务人财产中没有建立豁免财产制度。这对个人债务人的生存权和人格尊严的保护，出现了明显的制度缺失。豁免财产制度是个人破产制度的基础，它是“破产法”人民性性质最重要的体现。“修订草案”没有建立这一制度我认为是一大漏洞。个人破产制度为什么要有豁免财产？这是因为陷入破产困境的债务人自己的生存维持，他养育孩子、赡养老人、扶养配偶需要保留相应家庭财产。

　　与此同时，他和他的家庭的生存和发展需要生产经营，生产经营需要相应的生产工具和相应流动资金。这部分财产也不能作为破产财产用于对债权人的债务清偿，这就是豁免财产。在个人破产制度中，这既是债务人和债务人家庭生存和发展的需要，也是社会经济发展的需要。最近，厦门经济特区通过了“个人破产保护条例”，在第五章债务人财产这一章中，第二节就建立了豁免财产制度，其中第55条规定：

　　“为保障债务人及其所抚养人、赡养人、扶养人的基本生活和权利，尊重债务人的人格尊严，为其生活以及发展提供最低限度保障，依照本条例保留其不用于清偿债务的财产为豁免财产。豁免财产范围如下：（一）债务人及其所抚养人、赡养人、扶养人所必需的生活、学习、医疗物品和相关费用；（二）债务人职业发展、生产经营必需的物品和合理费用；（三）对债务人具有特殊纪念意义的物品；（四）勋章以及其他表彰荣誉的物品；（五）出于陪伴等精神目的而豢养或者培育的宠物；（六）专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金、伤残抚恤金、扶助金以及最低生活保障金；（七）根据法律规定或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的财产。”

　　厦门经济特区建立的豁免财产制度，我认为在国家层面上的个人破产制度应当吸收。这些豁免财产对于债务人及其家庭来讲十分重要。豁免财产制度是个人破产制度的核心制度之一，是社会主义制度优越性的重要体现，是我国法律制度“人民性”的重要体现。要在明确债务人财产的基础上，建立不能用于清偿债务的债务人豁免财产和能够用于债务清偿的破产财产制度。但是，“修订草案”没有建立这些制度，没有把豁免财产与破产财产相区分，有些可惜。要建立个人破产制度，一定要有豁免财产，人的生存权和发展权要保护，这应当是社会主义市场经济的应有之意。

　　第三，“修订草案”没有明确建立适合个人债务人破产的和解制度。目前来讲，个人破产和解的制度应该说在我们国家已经有了一定的社会实践基础。比如说，以浙江、江苏为代表的各地方法院，通过几年来的实践，已经建立了相对成熟的个人债务集中清理制度、类个人破产制度。还有全国各地除浙江、江苏以外很多城市也在推行个人债务集中清理。这些制度，实际上已经是破产保护和解制度了。经过多年几个省的实践，这一经验已经相对成熟，可以上升为法律制度了，但是目前的“修订草案”在这方面反映还不够充分。

　　以上三个方面的缺陷如果得到补充、完善，我认为“修订草案”效果可能会更好些。其他一些比较细的修改意见，就不去谈了，只说主要的、大的大问题。

　　对“修订草案”的八点修改建议

　　刚才是讲我对“修订草案”的认识，现在具体讲我对“修订草案”如何进行修改的建议，供同志们参考，也供立法机关参考。如果你们觉得可以吸收，也可以你们的名义提供给立法机关供参考。应当看到这次《企业破产法》的修改，是党的二十届三中全会后，为构建高水平社会主义市场经济体制的一次重大立法活动。这次立法活动应当为构建我国破产保护法律体系作出努力，以便补齐作为市场经济基础制度的这块短板。为此，我提出以下八点建议：

　　第一，建议在《企业破产法》修改时建立个人破产制度，进一步落实党中央关于探索建立个人破产制度的改革任务。

　　为什么要提这个建议呢？我认为有以下几点理由。

　　一是建立个人破产制度是构建高水平社会主义市场经济体制的需要。党的二十届三中全会第二部分专门讲构建高水平市场经济体制，提到了三点：其一是要坚持“两个毫不动摇”；其二是要构建国内统一大市场；其三是要完善市场经济基础制度。在完善市场经济基础制度中又提到四点：（1）完善产权保护制度；（2）完善市场准入制度；（3）完善企业破产制度，探索建立个人破产制度；（4）完善社会征信制度。完善破产制度就是构建高水平社会主义市场经济制度的基础制度，探索建立个人破产制度也是构建高水平社会主义市场经济的基础制度。

　　所以，按照党中央的要求，个人破产制度不是要不要建立，而是探索怎样建立，采取什么方法、走什么路径建立。党中央决定说得很明白，这次立法应当把党中央的决定落实下去，通过我们的立法落实党中央关于探索建立个人破产制度的这项改革任务。这是我的基本观点。

　　二是我国经济发展的现实，需要通过建立个人破产制度推动发展和夯实小微经济，为我国经济现代化奠定基础。前面我已经提到，我国现有1.9亿个市场主体，其中国有企业58万多个，外资企业57万多个，加起来不到120万个，我们的民营企业有5800万个，3300万个是法人主体，2500万个是非法人主体。在“修订草案”中，没有保护个体工商户的个人破产制度的地位，也就是说1.3亿的市场主体不受破产法律的保护。这在现行市场经济国家是不多见的。

　　要知道一个国家的小微经济是一个国家经济发展的基础，不仅是我们，包括西方国家小微经济都是基础。现在为什么说消费不动，主要原因是小微经济的活力不够。小微经济活了，就业问题才有可能大规模解决；就业问题解决了，老百姓才有消费能力，老百姓有了消费能力才能推动供给侧结构性改革。记得20世纪80年代初，也就是改革开放初期，大量知青回城，农村劳动力过剩，国有企业和集体企业难以解决就业问题。在此情况下，党中央制定了改革开放的基本国策，开放了个体工商户的口子，才改变了就业艰难的形势，推动了我国经济的快速发展，社会主义市场经济才在发展中逐渐形成。

　　小微经济是非常重要的，但是目前我们的小微经济的发展，在法律制度方面，管理多于保护和帮助。我认为这是一个很值得注意的问题。我在不少场合曾说过一句话：在我们中国，如果没有密如蛛网的小微经济的小流小溪，就没有中国经济的大江大河。中国经济的大江大河是建立在小微企业小流小溪基础之上的。

　　不能光看大企业，光看它们很宏大、很厉害的人工智能等东西。这些东西当然也很重要，但维持老百姓生存和发展的小微经济才是最重要的，这是民生基础，也是国家经济发展的基础。没有民生基础，就没有国家的经济社会发展的基础。我国的小微经济的主体就是自然人，以及以自然人为特征的非法人组织，如果我们的个人破产制度不对1.3亿个体工商户和2500万家非法人组织进行保护，放任其自生自灭，并将这种自生自灭视为“规律”，那实际上是对中国经济发展的不负责任。

　　另外，从我国营商环境的改善看，有没有个人破产保护法律制度，个人破产保护制度是否完善，是考量一个国家营商环境好不好的重要指标。目前，上海作为世界银行考察中国营商环境的唯一城市，由于我国也包括上海在内，还没有真正的个人破产制度，我估计，其营商环境的得分不会很高。这对我国坚持社会主义市场经济的国际形象是不利的。这些就是我认为为什么需要建立个人破产保护制度的重要理由。

　　三是建立个人破产制度是防止企业法人有限责任制异化的一个必要保证。保护投资人投资积极性，鼓励企业家，特别是职业经理人大胆精明地开展经营活动，是市场经济持续发展的有效措施。这次“修订草案”只规定了企业法人的自然人股东可以搞债务清算和剩余债务豁免，人数太少。关于有限责任公司的异化这个问题，我前几天发了文章，也在一些会议上讲过。

　　从目前来讲，按照我国“公司法”的规定，有限责任公司也好，股份有限公司也好，都对有限责任作出了规定。具体来说，股东以其认缴的出资为限对公司承担有限责任，公司以股东认缴的出资和经营所得的财产为限对债权人承担责任。但是在实际操作过程中，银行借贷、民间借贷和其他重要的民商事交易活动，都会要求债务人所在公司做担保。除此之外，还要求该公司股东和股东亲属做担保，高管和高管亲属做担保。这样公司在经营活动中的有限责任，就变成了股东和股东亲属、高管和高管亲属的无限连带责任，这样我们的公司制度就被异化了，从有限责任变成无限责任了。

　　现在这种情况是一个普遍现象，怎样解决呢？方法之一就是建立个人破产制度。没有完善的个人破产制度，公司的异化现象就克服不了。当然个人破产制度只是解决公司异化现象的方法之一，不是唯一方法。还有其他哪些办法解决公司异化现象，因不是我们今天的讨论范围，就不再细说。

　　四是建立个人破产制度有利于维护婚姻家庭的稳定，有利于维护我国人口高质量发展战略的落实。目前来讲，“修订草案”没有婚姻家庭可以豁免财产的规定。个人陷入破产以后，如何保护债务人的婚姻家庭财产，现在没有法律规定。婚姻家庭没有财产保障，债务人自身的生存维持，老人赡养、子女抚养、配偶扶养等等都没有保障，婚姻家庭就有瓦解的可能。其实婚姻家庭制度维系的基础是什么？就是夫妻财产制度。如果没有相应财产支撑，婚姻家庭还能维持吗？马克思曾经指出，人类的生产分为两大部类，一是物质资料的生产，一是人口的生产。没有这两大生产，就没有人类社会本身。同时，没有高质量的人口生产，也没有物质资料生产的发展。

　　在我国，人口的生产，主要是通过婚姻家庭实现的。我国经济现代化建设，不能只抓物质资料的生产，也要抓高质量的人口生产。要抓高质量的人口生产，必须稳定婚姻家庭关系。要稳定婚姻关系，就必须维护婚姻家庭财产的稳定性。要维护婚姻家庭财产的稳定，我觉得建立个人破产制度是必然的选项。个人破产保护制度，特别是债务人豁免财产制度，对于维护婚姻家庭的稳定是极其重要的制度。目前，我国离婚率高企不下，假离婚现象频出，与没有个人破产保护制度是分不开的。可见，个人破产保护法律制度的建立与否，不仅涉及经济发展问题，还涉及社会治理问题。

　　五是采用国家立法方式探索个人破产制度的建立，是完成党中央决定的改革任务的保障。党中央要求我们探索建立个人破产制度，是要建立一种社会制度，那么这个制度的建立是不是可以不需要国家立法的方式，在法治轨道之外来进行呢？其实采用国家立法方式探索社会制度建立，在我国早已有成功的先例。最典型的事例，就是我们的《民法典》制定。1980年，我国曾推动《民法典》的编纂。但后来因为我们国家的经济形式到底是计划经济、商品经济，还是计划经济为主、商品经济为主没有确定，所以《民法典》编纂没有继续进行。

　　在这样背景下，1984年党中央通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个决定的出台要求我国要建立社会主义商品经济。为实现这一目标，国家在86年制定了《民法通则》。正是《民法通则》的通过，我国开启了社会主义市场经济法律制度建设的探索。如果当时没有《民法通则》这一国家立法，就不可能有后来的各种单行民事商事法律。正因为有了《民法通则》，到了1992年邓小平同志南方讲话以后，我们又开始探索制定公司法、票据法、合同法、物权法、侵权责任法等一系列民商事法律。到2014年的时候，通过各种法律探索的社会主义市场经济制度基本成熟，按照党中央的安排才开始编撰《民法典》，2020年5月28日正式通过《民法典》。

　　所以用国家立法方式探索社会制度的建立，即在我国法治建设的框架内探索社会制度的建立，已经是我们成功经验，这次探索建立个人破产制度也应当如此。从目前法治建设的实践看，沿海地区和全国不少地方，对于探索个人破产制度的建立有积极性，但因没有国家层面的立法支撑，很多地方不知道怎么搞。虽然党的二十届三中全会决定出来一年多，但探索的步子并不大。按照三中全会“决定”的要求，包括个人破产制度在内的改革任务，应当在2029年完成。

　　但目前除深圳、厦门两个经济特区外，全国其他地方还没有正式开始探索个人破产制度的建立，改革的步子太小，不能适应我国构建高水平社会主义市场经济体制的需要。鉴于落实党的二十届三中、四中全会精神时不我待，建议全国人大利用这次修改《企业破产法》的良机，采用《民法典》编纂的成功经验，探索个人破产制度的建立，为构建高水平社会主义市场经济体制，完善市场经济制度，打下坚实的基础。

　　六是通过国家立法探索建立个人破产制度，一定要遵循循序渐进的原则。就目前来说，建立完整成熟的个人破产法律制度的规范体系是不现实的。这次探索建立个人破产法律保护制度，一定要坚持遵循循序渐进的原则。具体做法上可以在第二条的修改时，将“企业法人”修改为“债务人”，将个人债务人包括在“债务人”中，把“修订草案”中个人债务涵盖面放大，将1.3亿个体工商户放进去。而后再增加专门一章规定“自然人破产程序的特别规定”的内容，将现在“修订草案”中的七个条文放进去，再增加一些重要的框架性、原则性规定，用总共十几个条文，把个人破产法律制度的框架搭建起来就够了。

　　具体操作由最高人民法院商相关部门，通过司法解释逐渐推进。通过若干年的努力，逐渐积累经验，待条件成熟时，再上升为成熟的法律制度。这一做法是过去几十年来探索建立和完善社会主义市场经济制度的经验，完全可以继续使用。

　　第二，建议修改《企业破产法》时，将名称修改为《中华人民共和国破产保护法》。

　　为什么要将正在修改的《企业破产法》改为“破产保护法”呢？我想有以下几点理由。

　　我国“破产法”的修改应当坚持“以人民为中心”的性质，要充分体现“破产法的人民性”的性质，在坚持该法“人民性”的性质基础上，充分突出该法的保护性、救济性和治理性的基本特征。

　　首先，在立法中，应当将法律的理念从对破产事务的处理，建立在破产法律关系中各方当事人和相关利害关系人合法权益的保护上来。我们必须充分认识到，债权人是人民群众，债务人和相关利害关系人也是人民群众，他们都是社会主义现代化事业的建设者。所以，破产法应该对人民利益予以保护。

　　我记得在陕甘宁边区的时候，习仲勋同志在他发表的《贯彻司法工作的正确方向》的讲话中说过一句话：要一心一意老老实实把屁股放在老百姓这一方面，坐得端端的。这里面讲的是端端地坐到老百姓的这一面，不是坐在人民群众的某一部分人中间，全体人民群众当然包括债权人、债务人、利害关系人，他们都是人民群众。对他们合法权益的保护，是破产保护法律保护的重心。

　　现在我们的破产法律对相关破产事务的处理看得比较重，我认为也是对的。但是对这些事务的处理一定要落实到对人的权利的保护上。如果不是落到对人的权利上，在实践中就可能出现对不能清偿债务的债务人予以污名化、歧视性现象，我认为就不合适了。在市场经济条件下，破产现象是由经济规律导致的经常性现象，导致陷入破产困境的原因很多，不能认为陷入破产困境的债务人都有“原罪”。依法处理破产事务时，对事的处理一定要落实到对人的权利保护上。

　　其次，从法律的理念上，破产与破产法律制度是两个不同的概念。破产是一种经济现象，其表现形式为资不抵债，不能清偿到期债务，无法了结与债权人之间的债权债务关系。破产经济现象出现以后，才有了解决和处理破产现象的法律制度，即破产法律制度。破产法律制度是破产现象出现后，国家为解决破产现象而制定的规范性制度，其目的是处理和了结原债权人与债务人之间的债权债务关系。现在我们在“破产”后面不加“保护”二字，容易将该法理解为让相关当事人陷入“破产”的方法，例如将《企业破产法》，理解为让企业“破产的方法”，从而导致社会各界群众对“破产法律制度”实施产生抵触情绪。

　　再次，从中国传统文化角度，中国人从来都将“破产”一词视为不吉利的行为，唯恐沾之不吉。如果在破产制度加上“保护”一词，我认为在理解上就可能成为当事人遇到了“破产”这种事情以后，会受到相应法律的保护。这样人民群众对“破产法律制度”的接受就更加容易，这对推进破产法律的实施具有明显积极的意义。

　　第三，建议进一步梳理明确我国破产保护的立法目的。

　　这次“修订草案”第一条规定还有值得推敲的余地。该条规定：“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”

　　第一条规定是立法的目的和指导思想，是整个法律的纲。这里面我认为有几点值得探讨。

　　一是从法律关系上看，破产法不仅要保护债权人和债务人的合法权益，还要保护相关利害关系人的合法权益。具体来说，不仅要保护原债权债务关系中债权人、债务人的合法权益，还应当在重整、和解中保护战略投资人等市场主体新建立的债权债务关系。在这里对新债权债务关系的保护没有说清楚，尤其是战略投资人和相关利害关系人合法权益的保护，没有说清楚。这样表述立法指导思想不全面。

　　二是在这一条表述的立法目的中，新加了“促进市场经营主体优胜劣汰”的表述。这一表述给人的印象是陷入破产困境的企业或者市场主体都是劣质的，都应当淘汰。这种说法对不对呢？我认为绝对化了。陷入破产困境的企业确有劣质的，应该淘汰。但不是所有陷入破产困境的企业都是劣质的，很可能相当多数的企业和市场主体不是劣质的。

　　比如，因为特朗普打关税战，关税率高达100%，我们的企业和市场主体因为这一非理智的高关税，陷入破产困境概率大大增加。在此情况下，这些外贸企业是不是都是落后的、都应该淘汰吗？不一定，有的是，有的不是。还有因担保而陷入破产的企业，相当多的是优质企业，就是因为他们的老板拿它去做了担保，各方面都很优秀的企业也陷入了破产，这些企业是不是就应该淘汰呢？那不一定。

　　还有在产业链环节中，我们有些企业是相当优秀的，但是产业链中有一环很重要的原材料是要通过贸易取得。如果产业链中的上游产业链企业出现破产，可能导致下游产业链企业出现破产。下游的企业本来是为上游的企业提供市场的，他破产了，上游企业也可能陷入破产。这就是产业链中的破产，相关的企业是不是都是劣质、应该淘汰的呢？恐怕也不一定。

　　还有就是经济周期性的冲击，导致不少企业营销出现问题而陷入破产困境。这时，是不是所有陷入困境的企业都应该淘汰呢？另外还有自然灾害、战争等原因，都可能会让我们一些企业和市场主体陷入破产困境。例如，疫情期间，有多少企业陷入困境呢？是不是这些企业都要淘汰呢？我觉得也不一定。另外还有一些是不正当竞争，本来老老实实经营，由于有些企业采用垄断和不正当竞争的方式导致了他们陷入破产困境，但这些企业未见得不是优质企业。所以我就觉得我们的“破产法”采用优胜劣汰说法，认为陷入破产困境的企业都该淘汰，这个观点绝对化了。我们不能把陷入破产困境的企业和劣质淘汰划等号，要看具体情况，要分析具体原因。所以，把“优胜劣汰”作为破产法律的指导思想我认为不妥。

　　同时，把“化解重大风险”作为立法目的，我觉得也是值得推敲的。重大风险当然要化解，但是要注意小微企业和自然人市场主体的风险，也要化解。其实用破产保护法律处理和了结当事人之间的债权债务关系，本身就是在化解风险。不管它是大风险、小风险，都是在化解风险，不能因为自然人市场主体风险小，就不采用法律手段去化解。

　　往往大的风险是由小的风险逐渐积累而来的，注重利用破产法律制度化解不能履行的债权债务关系中的问题，化解小风险，是十分重要的，不可忽视的环节。化解的小风险多了，大风险就没了。只关注大风险，而不注重小微企业和个体工商户的小问题，认为无所谓，让它们自生自灭，我觉得是有点问题的。正如宋玉在“风赋”中所说的那样，“风起于青萍之末”，不解决小风险，积累成大风险再去收拾，付出的成本就大了。

　　在“破产法”立法目的的表述上，长期以来仅表述为用破产制度实现市场出清，而对可以挽救的市场主体不做表述，我认为也是不恰当的，这次修法应当予以改正。我觉得讲市场“出清”，将陷入破产困境的企业或者市场主体当成垃圾，用扫帚将其扫出市场，很冷漠，没有人情味！陷入破产困境的企业也好，自然人主体也好，都是人民群众，都是中国式现代化的建设者，干吗使用这么绝情的词语呢？我觉得我们的法律还是要有温度，尤其对个人更要有温度，要有帮助，有温情。

　　正因为如此，我认为“修订草案”第一条应当作如下表述：“为规范市场经营主体破产程序，公平清理债权债务，依法保护债权人、债务人和相关利害关系人合法权益，以市场化为导向，推动危困市场主体拯救，实现市场主体退出，优化市场资源配置，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”这是我的第三点建议，我们的整个破产立法应当要体现“保护”的理念。

　　第四，建议建立庭外重组制度，以及庭外重组与破产审判相衔接的制度和工作机制。

　　为什么我们的破产法律制度要建立庭外重组制度呢？现在我们的破产案件都是人民法院受理。目前人民法院“案多人少”的矛盾现在极为突出，破产保护法律制度的实施全部交由人民法院承担是不现实的。人民法院去年就达到4000多万件案件，要想破产审判工作增加大量的审判人员、建立大量的审判机构是不现实。因此，多元矛盾纠纷工作制度在破产法律的实施中也应当建立。具体来说，在本法修改时，应当建立庭外重组制度，以及庭外重组与庭内破产审判工作相互衔接制度和工作机制。这一点我认为很重要。

　　在沿海一带，江苏、上海、广东、浙江都在探索建立庭外重组制度，设立庭外重组中心，好多管理人和其他专业人员都在参与庭外重组活动。我认为这个制度应当建立。破产制度在司法审判中是要强调公开性的，但是庭外重组制度可以把债权人和债务人集中起来，在专业人士的指导下，让他们通过和解协议对生产要素进行重新整合，对债权债务进行重新处理。由于庭外重组过程不一定对外公开，允许当事人之间有一定私密性，不少陷入困境的企业和市场主体愿意选择这一方式解决问题。

　　如果要建立庭外重组的方式，为了保证庭外重组的效率，按照诚信原则，需要建立庭外重组和司法审判的衔接的制度。这包括可以通过司法确认制度对一些庭外重组解决的问题，法院予以支持，保证和解协议的实施。这样，庭外重组就可以解决大量的案件，包括一些还达不到破产程度的企业，只要陷入破产的趋势在加强，到法院来立不了案，但是通过庭外重组就可以解决问题，这样可以从根上减少破产案件。

　　我不知道江西在庭外重组制度的探索上步子迈得大不大。如果还没有开始搞，回头可以向上海、浙江、江苏等地区去学习一下。只有把司法审判和庭外重组有机结合起来，建立一个完整的体制机制，我们的企业和市场主体的挽救就会更加及时、更加充分。目前，我们的“修订草案”对庭外重组制度，以及庭外重组与庭内破产审判工作相衔接的制度还没有明确的规定，建议下一步可以作出规定，把我国完整的破产保护法治体系建立起来。

　　第五，建议建立强制执行与破产审判相协调的制度和工作机制。

　　我认为，建立强制执行制度与破产审判相协调的制度和工作机制，应当是完善破产保护制度体系的有机组成部分。强制执行制度和破产制度职能不同，一个是为债务人有能力履行法律义务而不履行的情况下，为强迫债务人履行法律义务设定的制度；另一个是为债务人不具有履行债务能力的情况下，为如何合法处理和了结债权债务关系设定的制度。虽然这是两种不同的制度，但两者的关系非常密切，他们既相互联系又相互支持，离开一方，另一方的制度功能发挥都会受到损害。

　　目前，由于破产保护法律制度的不完善，加之人们对破产法律制度认识的误解，愿意利用破产法律制度处理和了结债权债务关系的市场主体相对较少。在实践中，当债务人不能履行到期债务时，债权人更多的是通过诉讼取得执行依据，而后申请强制执行。进入强制执行程序后，执行机构和执行人员，按照通常执法程序，不对债务人的履行能力进行判断。

　　具体来说，他们不判断债务人是有能力履行而不愿意履行法律义务的当事人，还是真正没有能力履行债务的当事人，也不对债务人是否已经符合破产条件，应当进入破产程序进行判断。它们只根据持有执行依据的当事人的请求，查明债务人的财产情况，然后通过财产处置方法，实现申请执行人的执行请求。

　　这样做的结果，很可能让本可以通过重整与和解可以救活的债务人企业，因财产的处置而走向死亡，企业员工因企业死亡而失业；也会让轮后的债权人因起诉在后或者还未起诉，导致其债权实现落空，只能通过列入“终结本次执行”的名单，进入毫无希望的等待；也会为争夺抢先拿到执行依据和抢先执行机会，导致各种“寻租活动”此起彼伏。正因为如此，人们对司法产生了莫名的失望，“法院打法律白条”“执行难”等各种社会反映出现了。

　　很显然，在债务人已经陷入破产困境的情况下，如果没有破产保护法律制度，由强制执行制度去处理破产问题，产生的后果必然是“执行难”，必然会因“僧多粥少”而迫使一些债权人用不正手段去追求“寻租”竞争，必然会因追求个案执行到位率，并因此让可以重生的企业走向死亡。正是从这一点上，也就是从最佳社会效果取得的角度，强制执行是离不开破产保护制度的。

　　相反，从目前我国司法的现状看，破产保护审判工作的发展，也离不开强制执行制度的实施。我们国家到现在为止，仍处在“强执行、弱破产”的现状中。比如，如果一个企业有1000万的债务，但是净资产只有300万，已经陷入破产困境。在此情况下，会出现什么情况呢？一些企业债权人就会以他和企业债务人订立的合同为依据向法院提起诉讼，并在拿到生效裁判文书后，立即申请强制执行。在此情况下，执行机构如果只是简单执行裁判文书，不看整个企业的财产状况，就有可能导致陷入“用执行手段解决破产问题”的泥潭。

　　所以，一定要建立强制执行制度和破产制度之间的协调衔接制度。这应当包括：“执行转破产审查制度”“执行与破产相衔接制度”，以及“执行与破产相融合制度”等等，防止利用执行手段解决破产问题的职能混淆现象的蔓延。在这里执行机构应当承担起把关职责。从这个意义上讲，破产保护职能的发挥，离不开强制执行机构的支持。

　　因此，在这次《企业破产法》的修改中，应当建立强制执行与破产保护制度之间的协调衔接制度和工作机制。这对于强制执行职能和破产保护职能的发挥，既分工又合作是有好处的。立法中可以考虑在本法的总则中先做原则性规定，具体规定可以由最高法院通过司法解释和相关细则来落实。

　　第六，建议建立重整与和解实施保障制度。

　　这里所说的重整、和解实施保障制度，是指在破产程序中通过重整、和解方式，能够挽救的市场经营主体，国家应当建立相应的救济制度，促使重整计划、和解协议能够得到成功实现和履行。这些实施保障制度包括税收减免制度、金融贷款制度、市场准入制度、征信恢复制度等等，以之助推可以挽救的市场经营主体尽快恢复市场经营能力。

　　建立重整、和解实施保障制度，是十分必要的。因为挽救危困企业和市场主体，是营造我国社会主义市场经济营商环境的需要，也是维护社会稳定的需要。同时应当看到，建立重整、和解实施保障制度，是国家相关机构应该承担的政治任务，也是府院协调制度和工作机制的内容。只有在“修订草案”中写明白，府院协调制度才有扎实的内容。当然“修订草案”在具体条文中还不可能写得很细，目前可以粗一些，随着实践的深入，再写得更细一些。

　　第七，建议在“修订草案”中明确规定相关政府畅通生产要素的自由流动，支持重整、和解按照市场化要求优化市场资源配置，挽救陷入破产困境的危困企业和市场主体。

　　在目前的破产审判工作中，破产案件的重整率比较低。重整成功率最高也就15%，85%是破产清算；有些地方破产清算高达95%，破产重整只有5%。为什么呢？因为在实践中，我们的生产要素基本处于分散状态，有钱的不懂管理，不掌握科学技术，不了解市场；掌握市场、有科学技术的又没钱。与此同时，这些生产要素的开发、使用、流通等通常由政府进行行政化管理。正因为如此，党的二十届三中全会、四中全会在提出构建高水平社会主义市场经济体制时，为建立国内统一大市场，专门提出了要加大生产要素自由畅通的流动。

　　为挽救危困企业和市场主体的重整、和解工作，就需要这些生产要素自由畅通地流动，让其按照市场化、法治化的要求流入被挽救的市场主体。目前为了落实这项改革任务，国务院已经确定全国十个试点地区开展市场要素自由流动、高效配置试点工作。所以，我认为我们应当借助这一东风，在党委、政府的支持下，建立一大批能够挽救危困企业的企业，让它们按照市场化的要求参与危困企业和市场主体的重整、和解工作，把市场在资源配置中发挥决定性作用落到实处。

　　第八，建议对管理人制度作进一步完善。

　　要搞好破产保护审判工作，我们必须依靠两个大军。一是法院的司法审判队伍，二是管理人队伍。从2006年的《企业破产法》修改后，债务人财产的管理就从法院职能中分离出来，交由社会的管理人进行管理。经过近二十年，特别是近十年的努力，全国各地的管理队伍已经初具规模。但是管理人的职责、如何开展工作，如何进行管理，一直还没有在法律中作出明确规定。这次“破产法”修改，应当解决这一问题。具体来说，我认为要明确以下几点：

　　一要明确管理人的法律地位。应该看到，管理人应当是行使法律赋予的管理债务人财产和破产事务的社会组织和个人。他们依法维护债权人、债务人和利害关系人的合法权益，其行使的权力，是法律赋予的公权力。在破产程序中，他应当在人民法院指导下开展破产工作，并接受债权人、债务人和相关利害关系人的监督。所以，我觉得管理人的这一法律地位应当给予肯定。

　　二要明确管理人员的工作职责和工作程序。管理人应当参与庭外重组活动，指导和推动债权人和债务人之间和解，处理和了结他们之间的债权债务关系。管理人应当在人民法院的指导下开展破产保护审判工作，管理债务人财产，推动破产保护审判程序的进行。应当根据庭外重组和庭内破产保护审判工作的需要，规范管理人的工作程序。“修订草案”应当对管理人的工作职责和工作程序作出原则性规定，具体规定由人民法院和管理人的管理机关制定。

　　三要建立由行政机关、人民法院和管理人协会共同管理的管理人管理模式。人民法院在破产程序中对管理人履行职责的行为进行管理；管理人协会作为管理人的自治组织对管理人进行管理，其方式可以参考律师协会或者其他协会的模式；专门行政机关对管理人协会的工作指导等等。我认为管理人协会应该入法，有了法律上的规定，现在的管理人协会才有法律依据。

　　推进我国破产保护法治建设的六点意见

　　以上所讲是关于“破产法”修改的问题。讲得多一些，毕竟涉及未来我国破产保护法律体系如何建立的问题。但是，法律的制定毕竟有一个过程，在法律出台前，我国破产保护法治建设应当如何开展呢？今天我想利用这一机会谈点看法。

　　第一，深圳经济特区、厦门经济特区应当积极稳健地推进。《深圳个人破产条例》已经实施四年了，已经积累了不少经验。下一步是否可以胆子再大一点，步子再快一点，为全国个人破产保护制度再提供可资借鉴的经验。《厦门特区个人破产保护条例》已经通过，将于今年11月1日起正式实施。《厦门个人破产保护条例》是在深圳经验的基础上起草的，理当大胆实施，充分利用特区的有利条件，先行先试。深圳和厦门两个特区，相互成为犄角之势，相互学习，相互补充，共同进步。相信两地在党委和政府的领导和支持下，一定会做出更大的成绩。

　　第二，浙江的个人债务集中清理、江苏的类个人破产制度目前可以推广实施。浙江、江苏两省的经验，是在现行法律的框架范围内作出的探索，已经积累了丰富的经验，在全国许多地方均可以借鉴并推广，包括苏州的“执破融合”、徐州的“执破一体”等等，都可以推广。我不知道江西的南昌和上饶搞了没有，我觉得你们完全可以借鉴浙江或者江苏的经验，结合本地区的具体情况，把探索搞起来。以后个人破产保护制度建立起来了，结合国家立法现行实施，搞起来也要快得多。

　　第三，加大“执行转破产审查”，“执破融合”“执破一体”的探索，逐渐闯出一条“立、审、执、破”的民商事司法工作制度和运行机制，彻底从制度上解决困扰民商事司法工作几十年的“执行难”。我们探索“执行难”问题的解决已经几十年了，“执行难”的根本原因我认为在制度上，不在司法工作人员的工作态度，不在国家执行权力的配置上。“执行难”，主要不是难在当事人转移财产或者逃废债务，这个只要加大打击力度即可。“执行难”主要就难在债务人没有能力，这批人陷入破产困境，没有执行能力。在此情况下，让执行机构承担解决破产问题的责任，用执行法律制度去解决破产问题，本身就是“文不对题”，怎么解决得了。

　　现在江苏探索的“执破融合”“执破一体”就是要通过建立完善的破产制度，逐渐化解“执行难”。解决“执行难”问题，首先是要解决破产制度的完善问题，特别是个人破产保护制度的建立问题，通过完善的破产保护制度及时处理和了结债权债务关系，这才是问题症结所在。把执行机构和执行职能放在法院之外，还是放在法院之内的争论，没有抓住问题的核心。没有完善的破产保护制度与强制执行制度相协调，执行机构和执行职能无论放在哪里，执行都会难！这是我在法院工作几十年的体会！

　　第四，继续推动庭外重组与庭内破产审判衔接制度和工作机制探索。通过这方面的制度探索，可以建立起成体系破产保护制度和工作机制，对构建高水平社会主义市场经济体制，改善我国的营商环境，无疑会有极大的帮助。目前这方面的探索主要在长三角，珠三角等南方地区有积极行动，北方、西南、西北动作还不大，江西大不大还不太了解，不敢下结论。但是我觉得可以在这方面做探索。

　　第五，加大对逃废债务违法犯罪的打击力度，为破产保护法治的推进创造良好的环境。现在确实存在转移财产、逃废债务现象，这虽不是由破产保护制度的建立和完善引起的，但打击逃废债务违法犯罪行为，对治理这一社会弊病还是有好处的。

　　第六，加大破产保护法律文化建设，用文化建设来推动破产保护制度建设。文化建设很重要，没有文化建设，制度建设会有障碍。要用文化建设推动制度建设，然后用制度建设的完善，反过来推动破产法律文化建设进程。以上就是我讲的六点意见。

　　以上是我个人的一些思考和看法。讲得不对的地方请大家提出批评和指正。

　　谢谢大家！