第十四届中国破产法论坛主旨发言

最高人民法院审判委员会副部级专职委员 刘贵祥

（2023年10月21日）

尊敬的各位领导、专家、各位同事：

大家上午好。很高兴受邀参加本届中国破产法论坛。刚才其江副会长和其他8位领导同志、专家学者的致辞高屋建瓴、求真务实，我听后深受启发。许多观点对我们推进破产法治建设具有重要的参考价值，特别是刚才其江副会长对破产法修改所提的几个方面的重要建议，对加强破产法治理论的研究和提出的一些要求，我们在以后的实务工作中也要高度重视。借此机会，感谢各位领导、各位同仁和社会各界对破产司法工作的关注和支持，也感谢主办方和中国破产法论坛多年来对破产审判工作的理论支持。

本届论坛以“中国式现代化中的破产法与高质量发展”为主题，充分体现了破产法理论界、实务界全面深入贯彻党的二十大精神、以学术研究服务高质量发展的强烈使命感和责任担当，也展示了破产法治在全面依法治国这场深刻革命中的广阔空间和光荣使命。

党的二十大报告强调“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平经济思想、习近平法治思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持破产审判正确政治方向，坚持党的绝对领导，坚持以人民为中心，将破产审判工作置于服务经济社会高质量发展、推动国家治理体系和治理能力现代化大局中谋划和开展，大力推进破产审判理念、审判机制、审判体系发展完善,破产审判在优化市场资源配置、营造一流营商环境、实现社会公平正义方面作出了积极贡献。在此，我与大家交流一下以下几个方面的思考。

一、要提高政治站位，充分认识破产司法对在法治轨道上推进中国式现代化的重要意义

实践表明，破产法治是服务深化供给侧结构性改革、构建高水平社会主义市场经济体制的重要环节，也是践行全面依法治国、在法治轨道上推进中国式现代化的必然要求。近年来，市场化、法治化、常态化、专业化、信息化的破产审判工作格局基本形成，破产法治在构建新发展格局中的成效日益显著，意义愈益凸显。

——服务高质量发展。2018年至2022年人民法院受理破产案件6.97万件，占企业破产法实施以来全部破产案件的70%以上，清理和处置债务金额6.4万亿余元，化解围绕企业形成的大量债务链和担保链，释放土地、资本、劳动力等大量资源。百余万职工获得100%现金清偿并妥善安置，有力维护社会和谐稳定。深圳中院依法实施个人破产，制度实施以来至今年8月共裁定受理个人破产170余件，90%以上案件通过重整或和解实现债权人、债务人利益共赢，便利企业和企业主轻装前行。“鼓励创新、宽容失败、支持重生”的价值导向日益得到社会认同。  

——拯救具有营运价值企业。人民法院积极运用破产法治方式拯救具有营运价值的困境企业和营业。2018年至2022年通过重整帮助3200多个企业摆脱困境。重整中坚持既重组清理企业债务，又对症下药改进企业治理、促进企业合规经营，破产清算中也注重整体保留具有营运价值资产，促进具有经营前景和营运价值的企业和营业资产“留下来”“活下去”，挖掘和激发企业潜能。人民法院积极稳妥推进预重整实践，激励困境企业在法治轨道尽早开始“自我救赎”，防止经营持续恶化和资源不当耗费。2018年至2022年，人民法院审结上市公司重整52家，累计产生重整收益上百亿元，切实维护了170余万投资者合法权益。

——防范化解重大风险。运用破产方式成功化解天津物产、北大方正、清华紫光、海航集团等大型企业债务风险，协调推动金融机构破产，首例商业银行（包商银行）、首例保险公司（易安财险）、首例信托公司（新华信托）等及时进入破产，扎紧债务口袋，缩小风险敞口，稳妥有序维护了投资者、金融消费者合法权益，降低企业债务杠杆。在部分出险的房地产企业处置中，我们坚持人民至上，维护社会稳定，坚定不移地贯彻落实党中央“保交楼、稳民生”的重大决策部署，依法切实保障购房人利益，稳定基本民生。前段时间，最高人民法院出台了有关购房者权利保护的司法解释，该司法解释在制定过程中广泛征求各方意见，平衡好以居住为目的的购房人、建设施工方、担保物权人各方利益，为日后解决房企破产问题提供了依据，努力实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

——破产法治国际化水平显著提升。在海航集团、北大方正、清华紫光等破产案件中，英国、比利时、美国、香港地区法院均认可我国破产程序并为管理人境外履职提供协助。人民法院在坚持互惠原则或推定互惠的基础上依法积极认可和协助境外破产程序，近年来新加坡、德国等国破产程序在我国陆续获得认可和协助。

二、要凝聚广泛共识，以破产审判理念现代化引领破产审判工作现代化

我国经济增长持续回升向好，高质量发展稳步推进，但经济运行仍面临新的困难和挑战，一些重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻，深入实施破产法治服务保障高质量发展愈益紧迫，任务愈益艰巨。因此，我们要坚持把习近平法治思想作为“纲”和“魂”，自觉融入破产审判工作全过程、各环节，在习近平法治思想指引下，立足我国国情，立足我国面临的经济社会形势，传承中华优秀传统法律文化，加快推进破产审判理念现代化，努力跟上、适应新时代新发展阶段新要求。

一是要强化能动司法理念。要强化破产保护。充分发挥破产制度早期防护作用，发挥破产制度保全债务人财产和营业完整性、抑制债务膨胀的功能，引导陷入困境的市场主体尽早运用破产妥善化解债务危机，“要救早救”。在企业“油尽灯枯”后仅寄希望于特殊司法政策支持，既不符合法治化、市场化原则，也将加大救治成本，扩大各利害关系方的损失。在企业出现流动性危机、债务危机的情况下，借助破产重整制度工具，尽早进入重整，不但能降低企业挽救的成本，而且救活的可能性也会大为提高。要强化破产拯救，“要救真救”，决不能把重整制度异化为资本游戏，造成短期效应，再薅一次中小投资者的“羊毛”。目前重整与和解案件仅占全部破产案件10%左右，而且多集中于大型企业。应当加大运用重整程序对中小微企业的救治力度，既降低企业杠杆，又解决企业治理方面的沉疴积弊，完善中国特色现代企业制度。要把能动司法进一步向前延伸。统筹做好重大风险处置衔接、破产预防工作。

二是要强化市场化、法治化理念。充分认识破产法运行的市场经济背景。在尊重市场经济一般规律的基础上通过破产审判发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如，关于破产财产的处置，应当着力构建统一、开放、竞争、有序的破产财产处置市场，通过公开公平公正的市场机制处置破产财产，充分实现破产财产价值。充分认识破产制度产生的根源在于弥补企业退出时的市场缺陷。把法律的准确统一适用和规则完善作为重中之重，切实稳定市场主体预期，坚定投资者信心。

三是要强化兼顾公正与效率的理念。牢牢把握公正这个根本要求，注重各方主体利益平衡。一方面要注重贯彻破产法上的程序保障原则，确保破产程序的严密性、合法性、正当性，并赋予各方当事人在权益受损时的救济途径。另一方面要更准确理解和适用破产法上的实体规则，确保所有当事人合法权益得到依法妥善保护和公平对待，使破产案件处理结果符合人民群众对公平正义的期待。诸多破产重整案件中的清偿率标明是100%，但100%的清偿率是否真实可靠？如果是按照一定的评估方法，科学核算出的清偿率，担保人当然因主债务清偿而不再承担担保责任。但实践中，一些案件中100%清偿率，往往是在债转股这一清偿方式之下倒推出来的，债权人在破产程序之外以实际清偿率未达到100%为由诉请担保人承担责任，徒增诉讼。关键是，如果担保人是破产重整企业的核心关联企业，一旦担保人承担责任，反噬破产重整企业的重整效能，对其他债权人的利益亦有较大影响。因此，在破产重整程序中要通过评估核算真实清偿率，并通盘考虑关联企业担保问题。要依法推进破产程序高效运行。坚持繁简分流工作思路，切实防止程序空转而忽视解决实际问题，人民法院要依法履职，加强对管理人履职的监督和指导。

三、要形成制度合力，共同打造高质量的中国特色社会主义破产制度

经过前期持续推动和探索实践，破产制度实施中的深层次困难和问题逐步呈现，破产法律实施也面临一些新的特点。总体上看，破产法治发展已进入“深水区”，迈入“吃劲”阶段。当前，亟待各方面形成制度合力，打造高质量的中国特色社会主义破产制度。就此，我谈谈以下几个方面的认识。

（一）强化顶层设计，推动破产法律完善

现行《企业破产法》制度供给已不足以回应实践需求。我们欣喜地看到，本届全国人大常委会已将修改《企业破产法》列为立法规划中第一类项目。法律修改过程中需要解决的制度设计问题很多，我记得去年在本论坛年会上作了介绍。我再次呼吁理论界、实务界同志们共同努力，立足中国实际，借鉴有益经验，推进制定一部独具中国特色、时代特色、实践特色的破产法，致力于解决破产法律制度目前供给不足的问题，致力于解决自然人、小微企业、金融机构等特殊主体破产面临的问题，充分发挥破产制度促进高质量发展的功能作用。这里，建议着重关注以下三个方面问题：

一是增加个人破产的法律规定。个人破产法律制度既是因应社会主义市场经济条件下个人消费所占比重日益增加的现实需要，也是解决企业主为企业承担沉重的担保责任后无力继续创业创新的有效途径。目前各方面对个人破产制度形成了较多共识，山东、江苏、浙江等地个人债务清理试点、深圳法院个人破产审判实践也为立法提供了较为丰富的经验，推动建立个人破产制度当逢其时。

二是增加小微企业破产程序的特别规定。小微企业对破产程序便捷性、高效性以及企业主权益的保留等方面均与大中型企业有不同的需求，应对小微企业破产设定特别程序。

三是增加金融机构破产制度。现行破产法缺乏金融机构破产的系统安排，难以为“抓早抓小”处置高风险金融机构提供明确可操作性的法律依据。金融机构破产程序与风险处置程序的衔接和协调、金融管理部门处置行为在破产程序中的效力延伸等问题均需要法律作出规定。

（二）健全配套制度机制，发挥制度集成效应

要强化系统观念，推动完善破产相关配套制度，充分发挥制度集成和协同效应，最大程度释放破产制度红利。比如，上市公司中大股东非经营性占用上市公司财产问题。对那些做了坏事的人要让其付出代价，绝对不能“拆了穷庙，跑了富和尚”，对此人民群众不答应，也违背基本的社会公平正义。就此，要强化对大股东非经营性占用财产行为的惩防，对于大股东通过虚构交易或者直接划转等方式占用上市公司资金的行为，破产中要通过依法对大股东权益清零、要求大股东以现金清偿或者以符合监管要求的资产进行非现金清偿等方式，有效解决资金占用问题。同时，在《公司法》中也要注意完善治理法律机制，通过强化股东会约束、严格设定董事责任、不公平关联交易司法审查等方式，对股东违规占款行为予以严厉规制和严肃处理，落实违规股东责任追究。此外，对构成犯罪的，也应追究刑事责任，通过刑事手段追赃挽损。这也需要处理好破产程序与刑事追赃退赔等方面的关系，形成多维度又协调一致的司法机制。还比如，破产程序与执行程序要对接协调。在执行中往往存在多个债权人，一般采取对特定财产的执行分配，而目前执行分配的法律规则是不完善、不清晰的，要及时转为破产程序，以现有的完善的破产分配程序分配财产，更妥善更公平公正，更符合市场规律。破产程序在性质上也是执行程序，属于概括执行，《强制执行法》制定中应当同破产法良好协调。《强制执行法（草案稿）》第八十二条规定了执行法院对于终本的案件应当同时移送破产审查。这对于解决法院大量的终本且无法实质性执行的案件无疑具有重要意义，值得充分肯定。当然，在保障被执行人权利方面，可以考虑增加询问、听证程序。再比如，现行法律法规和政府部门办事流程，缺乏针对企业破产时的特殊规定。现行税制中没有针对企业破产的专门税收政策，企业重整中债权人豁免的债务仍要征收25%的所得税，这直接影响企业和投资人的重整意愿，需要在同一价值取向下通盘考虑。

需要注意的是，配套制度中有些属于基本制度问题，需要立法解决，有些则属于工作机制问题，可以由人民法院自己或者与有关部门协调后即行解决。比如，人民法院推动立案、审判、执行和破产等程序有机整合，对于一些债权债务关系清晰、债务人企业因陷入资金链困境导致破产的案件，在立案、诉讼环节就可以适当释明，引导其依法转入破产程序，减少立案、诉讼、执行等环节的“无用功”。再比如，对于重整企业的信用修复，特别是信贷、融资方面的信用修复需要协调相关金融管理部门共同解决，而重整企业在司法环节的信用方面，有的法院在认定重整企业积极履行法律义务，严格遵守财产报告制度的情况下可以申请信用修复。这些做法都具有借鉴意义。

（三）推进法院破产审判机制现代化

破产案件往往涉及利益主体众多，法律关系层叠，时间任务紧迫，社会关注度高，所以既影响重大，又复杂敏感。抓实抓好破产审判的公正与效率，在法院内部必须推进破产审判机制现代化。当前，亟待从专业化、信息化方面优化破产审判机制。

在专业化方面，部分中级法院还没有破产审判庭，难以“集中力量办大事”。组建专业的破产审判队伍是十分重要的，因为它需要与各方面进行沟通协调并掌握综合的法律知识和技能，但如果我们的破产审判人员都是星星点点的分散在民事审判机构中，难以“握成拳头”形成一个专业化团队。破产案件需要整合好破产审判资源，形成破产审判专业力量，培养一批既会办案又会办事、既懂裁判又懂谈判，既能开庭又能开会的高素质审判队伍，形成良性合理的审判队伍结构。比如，在有的重整案件中我们发现，对一些企业拯救明显出于追求短期效应，要么是希望借重整“保壳”或拉高股价实现大股东解套，要么是企图通过重整削减债务，所以重整中主要是做债务清理方案，而没有扎实开展企业病因诊治和采取有效的营业改进措施，结果是表面上消化了存量债务，但实际上又诱使新的投资者落入了未来的债务泥潭。这样的重整是“忽悠式重整”，贻害无穷。如果法院的专业水平不高，不能发现这种方式的危害，那就为市场未来埋下了“风险之雷”。

实践表明，在中级法院设立专门的破产法庭是推进专业化的有效途径。专门破产法庭既承担办理破产案件职能，又能及时发掘和总结企业经营风险苗头性、趋势性现象和问题从而及时提供对策建议，还能与政府有关部门保持常态化、机制化衔接沟通，从而形成府院联动制度化合力。目前，最高人民法院在各地指导成立了17个破产法庭，破产法庭受理的破产案件数量超过全部破产案件的六分之一，审判质效明显更高。同时，我们进一步指导17个破产法庭建立共同的协作机制，负责异地破产事务协作和信息交流，在现有条件下将破产专业化机制的优势充分呈现。

在信息化方面，最高人民法院破产信息化目前已实现破产案件全覆盖，利益主体全覆盖，法律流程全覆盖。但是，最高人民法院的破产信息平台与地方法院的信息平台，破产信息平台与诉讼执行案件信息平台还没有互联互通，信息共享度不高。当前，最高人民法院正在部署推动全国法院信息化“一张网”建设，实现立、审、执、破有效衔接，一网通办，服务人民群众，服务审判执行，服务司法管理。

（四）提升破产效率，降低破产成本

破产案件的时间和经济成本，是各方当事人感受人民法院破产司法工作公平正义的重要因素，对保障当事人权益，彰显破产制度功能，维护市场经济秩序具有重要影响。在世行营商环境评估中，时间和成本也是衡量各经济体办理破产水平的重要考量因素。

在时间方面，破产案件平均审理周期自2018年以来大幅缩短，缩减比例超过80%。当前，一方面应当大力推行简案快审，缩短程序运行周期。对简单案件，在听证、通知、债权人会议、债权审查认定、财产清查、财产变价等环节可以实行标准化、格式化处理，力求降低成本、快审快结。另一方面在具体个案中，法院应当根据案件实际情况，在满足法定最低期限前提下合理确定程序期限，避免程序冗长。

在经济成本方面，一方面要运用信息化手段恰当开展债权人会议、听证等环节，避免债权人等主体在程序方面的无谓经济耗费。同时，要注重用好用足法律规则，对于权益不受重整计划影响的债权人，不必要求其必须参加债权人会议。另一方面，要以按劳分配为基本原则，恰当合理确定管理人报酬。近年来一些案件中管理人报酬问题受到关注。最高人民法院也正在组织力量进行这方面的研究工作。当前许多人担任小微企业管理人的积极性较弱，主要有两个原因：一方面是由于管理费少，另一方面是由于一些小微企业的财产甚至无法清偿破产费用。对于该问题，一是要在破产立法中建立破产费用保障资金，二是要在管理人报酬的方式上改进。但同时，一些大型企业集团破产中也存在管理费计算不科学现象，因此，如何更为合理地处理管理人报酬问题，要在广泛而充分听取各方面意见基础上尽快形成更为科学的规则机制。从法院系统来说，在管理人选任问题上要高度警惕的是防范权力寻租。最高人民法院专门发布了在破产程序中防范廉政风险的通知，有针对性的把好关键环节关键岗位的廉政关。在座的各位都是职业共同体，我们要共同努力，共同推动破产审判领域的风清气正的生态环境建设。只有风清气正，才能有职业尊严。人民法院坚决抵制破产案件中利益勾连现象，勇于接受破产法领域与全社会的监督。

还需要说明的是，在管理人报酬确定的问题上，我们要注意三个方面：一是现行司法解释确定的管理人报酬比例只是上限。所以，法院在确定报酬时不能不加区别地顶格确定，而要根据案件实际情况和管理人工作情况在上限范围内选择恰当的比例。二是重大案件中政府有关部门开展配合协同工作作出的贡献，不能作为管理人取得报酬的计算依据。三是债权人未实际获得清偿，或者债权人所分得的清偿价值尚未实现或不确定的，不能将其作为管理人计酬的基数。

（五）把握好大型企业集团破产的特殊性

大型企业集团经营中往往呈现出集团内成员相互担保，企业间交易往来频繁等特点。破产中，大型企业的债务关系处理起来相对复杂。我们认为应当把握好两个方面：一是要在破产程序中强调系统思维，一体化处理债务。比如，其他企业成员为破产企业作出担保的，符合担保人承担责任条件时，应当引导担保人向债权人清偿债权后取得追偿权，以该追偿权参与破产程序。避免债权人在破产程序中不能完全受偿时再向担保人主张权利，导致法律程序过于繁复。二是要正确运用关联企业实质合并破产。企业集团中成员企业的破产并非都符合实质合并破产的条件。实质合并破产对各债权人利益影响重大，适用中应当特别慎重。对于成员间虽存在不当利益输送，但法人人格并未高度混同，利益输送能够通过损害赔偿请求权、撤销权、关联债权衡平居次等一般民商法工具予以矫正的，就不能适用实质合并破产。只有企业间法人人格高度混同，无法通过上述一般民商法工具救济的，才能适用实质合并破产。

各位领导，同志们，在深入贯彻全面依法治国，构建新发展格局的重要历史机遇期，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握破产审判与市场经济发展的客观规律，深刻领悟破产法治与实现高质量发展的辩证关系，强化战略思维、系统思维、底线思维，提升“从政治上看”的意识和自觉，强化“从法治上办”的本领和担当，“从政治上看”的站位上去了，“从法治上办”的思路举措也就跟上了。全体破产法律人和职业共同体要以时不我待的奋斗姿态和功成必定有我的坚定信心，守正创新、稳中有进，加快推进破产法治迈向更高水平，为以中国式现代化推进强国建设、民族复兴作出新的贡献！

谢谢大家！