2025年11月，习近平总书记在广东省考察时提出，“建设粤港澳大湾区……推进规则机制‘软联通’，加强立法、执法、司法各环节全流程协作，有效提升市场一体化水平”。当前，贯彻全面依法治国战略，坚持“一国两制”方针，坚持依法治港治澳原则，推进粤港澳大湾区规则衔接、机制对接，特别是加强粤港澳大湾区三法域之间的立法协作，已经成为新时代“一国两制”新实践的重要内容，也是内地及港澳法学界和实务界的重点研究方向和关注领域。

粤港澳大湾区立法协作（以下称大湾区立法协作），是指在广东省九市、香港特别行政区、澳门特别行政区的效力范围内，广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区三个地方行政区域，在不改变各自立法权限、立法程序等前提下，就具有共同性或关联性的社会经济事务或经授权的事项开展立法领域的合作。本文试就与此相关的问题作一初步探讨。

“粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。”2015年3月，经国务院授权，国家发展改革委、外交部、商务部发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，首次提出“粤港澳大湾区”概念。作为“一带一路”战略部署支点之一的粤港澳大湾区，其源头是重大的国家经济发展战略。

2019年2月，中共中央和国务院发布的《粤港澳大湾区规划纲要》指出：“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践”。与京津冀、长三角等其他区域协调发展地区相比，粤港澳大湾区具有“双战略”特点：既是国家经济发展战略，也是国家政治发展战略，承担着新时代“一国两制”新实践的特殊使命。

在经济发展战略方面，粤港澳大湾区具有多方面的定位和功能。早在2018年，习近平总书记就指出：“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。”国际一流湾区，如美国纽约都会区、大巴黎都会区和东京都市圈等区域协调发展地区，融合形成了功能协调、规则衔接、市场要素高效便捷流动的城市群落，发挥着牵引经济发展的重要功能。《粤港澳大湾区规划纲要》确定的粤港澳大湾区战略定位是：“充满活力的世界级城市群”、“具有全球影响力的国际科技创新中心”、“‘一带一路’建设的重要支撑”、“内地与港澳深度合作示范区”和“宜居宜业宜游的优质生活圈”。

2023年4月，习近平总书记在考察广东时，希望粤港澳大湾区成为国家“新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”。“一点两地”进一步地提升了粤港澳大湾区在国家经济发展中的战略地位。2024年《政府工作报告》和党的二十届三中全会决定明确了粤港澳、京津冀、长三角三大区域作为国家“高质量发展动力源”的战略功能。2026年《政府工作报告》进一步提出，“建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心，打造世界级科技创新策源地”，“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群”。

在政治发展战略方面，特别行政区制度是宪法确立的国家基本政治制度之一，是国家治理体系的重要组成部分，也是治国理政的崭新课题，具有开创性和特殊的政治意义。粤港澳大湾区建设是在坚持“一个国家、两种制度”方针政策下，在三个法域、三个关税区、三种货币等条件环境中进行的社会政治实践。建设粤港澳大湾区，承担着“支持香港、澳门融入和服务国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光”的政治使命。

开展大湾区立法协作，首先要全面、深刻地领会和贯彻粤港澳大湾区在国家发展战略中的“双战略”定位和使命，始终胸怀全局，开展理论研究，推进实践探索。

（一）区域协同立法的政策和法律依据

区域协同立法是随着区域协调发展战略而产生的一种新的地方立法形式，具有充分的政策和法律依据。

在国家政策层面，2021年《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。2021年《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出 “推进区域协同立法，强化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改”。  2024年党的二十届三中全会报告提出“探索区域协同立法”。2025年全国人大工作报告提出“指导地方探索区域协同立法”。国家政策为区域协同立法确定了政治方向和实践指引。

在法律制度方面，全国性法律已经为区域协同立法提供了法律依据。2022年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第49条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”2023年修正的《立法法》第83条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。其中，“有关区域内实施”的规定为区域协同立法的实施范围预留了灵活的制度空间。

总之，无论是在政策还是法律层面，区域协同立法已经成为我国宪制秩序下新的地方立法形式，具有明确的法律依据和广阔的制度空间。

（二）区域协同立法实践探索

依据国家政策和法律规定，内地各地方持续推进的区域协同立法实践探索，积累了丰富的实践经验和成熟做法。

例如，根据2015年《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀三省（市）人大常委会审议通过了《京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）》，共同编制协同立法规划，科学合理确定项目，对协同立法作出安排，在高质量发展、交通一体化、安全、环保、社会事业等5个领域确定20余个协同立法项目。

再如，根据2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，沪苏浙皖四省（市）人大常委会同步作出《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，加快协同立法步伐，在规划对接、法治协同、市场统一、生态保护、共建共享等方面作出规定，在社保一卡通、公共数据开放、科学设施共享、环保、安全等领域开展协同立法，构建区域协调发展新体制。

又如，为加强流经云南、贵州、四川三省的赤水河流域环境保护，2021年云贵川三省人大常委会以“共同决定+条例”的方式，同步审议通过“关于加强赤水河流域共同保护的决定”和三省各自的“赤水河流域保护条例”，建立联合防治协调机制、完善生态补偿机制。

（三）区域协同立法制度框架

作为适应国家区域协调发展战略而产生的新的地方立法形式，区域协同立法不改变其作为地方立法的性质、地位和立法程序等基本制度，不影响国家法律体系的统一性和完整性。这种地方立法形式，不仅在国家政策和法律制度层面已经得到确立。而且经过多年实践探索，已经形成了基本的制度框架。区域协同立法制度框架，包括以下基本要素：

一是政策指引和指导。区域协同立法立足国家区域协调发展战略，中央及地方出台相关政策指引明确区域协同立法的基本原则和要求。在开展区域协同立法过程中，各地方通常会邀请中央有关部门参与，给予政策性指导。

二是法律规定或授权。区域协同立法具有共同遵循的上位法依据，除前述立法法和组织法有关规定外，也包括授权决定、批准决定，以及法律调整或暂停施行决定等。

三是协同工作机制。在同级行政机关或立法机关（或两者结合）层面建立紧密型的协同工作机制，问题导向，实践先行，以聚焦破解共同关注的迫切性或者共识性问题，研究确定协同立法项目清单。

四是立法规划。为落实立法项目清单，共同制定中期立法规划和年度计划，联合组建草拟班子，共享资源信息，共同调研论证，形成相互衔接的立法草案文本。

五是立法主体。区域协同立法是在特定区域内，非隶属关系的同级地方立法机关就同一事项开展立法合作。如果立法主体不对等，相关立法可能会产生实施范围、法律效力等方面的问题。这方面还有一些法理问题有待进一步研究，实践中宜审慎把握。

六是立法范围。区域协同立法是在特定区域内，不同立法主体就具有共同性（如社保等）或关联性（如环境交通等）的经济社会事务或者经授权事项开展立法合作。如果立法事项超出地方立法权限，在立法草案提请审议之前，需取得有权机关的法律授权。

七是立法程序。各地方立法机关依据现行的法定程序，分别审议通过有关立法草案，制定实施细则。各自立法权依法独立行使，互不替代；立法形式也可视各地方的实际情况，或制定新法或修订旧法。

八是立法监督。作为地方立法，各立法机关通过备案审查机制，将通过后的协同立法依法分别向全国人大常委会和有权机关报送备案，接受合宪性合法性审查，以维护国家法制统一。

总体看，多年来内地各地方开展的样态丰富的区域协同立法实践，已经形成了从政策指引、法律依据、工作机制、立法规划到立法主体、立法范围、立法程序、立法监督全流程、闭环式的制度框架。这一制度框架，既维护了国家治理体系的统一性和法律体系的完整性，又调动了各地方的立法能动性，提高了立法解决现实问题的有效性，以法治保障和促进了国家区域协调发展战略实施。

大湾区立法协作是广东省（九市）、香港、澳门三个法域之间开展立法领域的合作。虽然在政策和法律依据方面，大湾区立法协作不同于内地各地方之间在同一个法域内、依据《立法法》等开展的区域协同立法，但区域协同立法已经形成的较为成熟的制度框架，可以为大湾区立法协作提供有益的借鉴和参考。

自港澳回归祖国以来，在中央的支持下，粤港澳合作在法治保障领域进行了富有成效的实践探索，形成了多个典型实例，积累了丰富经验和实践成果。

（一）“一地两检”通关模式不断迭代创新

1.深圳湾口岸模式

2006年深圳湾口岸“一地两检”通关模式，是香港与广东两地通关检验模式上首个成功实践，其目的是解决深圳湾大桥跨境检验便利问题，将港方口岸区设在深圳市行政区域内。这一创新实践的法定程序和立法措施可概括为以下几点：

一是国务院向全国人大常委会提出《国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案》；二是全国人大常委会作出授权决定，出台《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》；三是国务院根据决定授权，作出《国务院关于授权香港特别行政区实施管辖的深圳湾口岸港方口岸区范围和土地使用期限的批复》；四是香港特别行政区立法会审议通过了《深圳湾口岸港方口岸区条例》；五是广东省和深圳市统筹推进口岸配套建设与协同保障工作，深圳出入境检验检疫局出台《深圳湾口岸检验检疫设施建设管理办法（试行）》等配套规范文件。

上述法律规定和措施对相关事项作出了明确规定，例如，设在深圳市区域内的香港口岸区由香港依照香港法律实施管辖（禁区式管理）；在该区域内如果发生法律冲突，以适用香港法律为优先规则；土地以租赁方式有偿使用；等等。

2. 香港西九龙高铁站模式

为解决香港西九龙高铁站跨境乘客通关便利问题，内地口岸区需设在香港西九龙站内，“一地两检”通关模式进一步创新发展。2017年，广东省政府和香港特别行政区政府先行磋商，签订《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》（以下称《合作安排》），报国务院提请全国人大常委会作出批准决定。

这一模式的法定程序和立法措施可概括为以下几点。

一是经国务院授权，广东省政府与香港特别行政区政府磋商并签署《合作安排》，后上报国务院；二是国务院向全国人大常委会提请审议《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定（草案）》的议案；三是全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》，并要求香港特别行政区立法保障实施；四是香港特别行政区立法会审议通过《广深港高铁（一地两检）条例》；五是广东省和深圳市制定一系列相关具体规定，并协调各有关部门实施。

上述法律规定和措施对相关事项作出了全面规定，包括：设在香港西九龙高铁站的口岸区由内地部门依据内地法律实施管辖；该区域内如果发生法律冲突，以适用内地法律为优先规则；土地以租赁方式有偿使用；建立联络协调机制处理各种突发紧急情况，确定处理跨区域事务的办法机制；等等。

这一模式的创新之处在于，广东省政府与香港特别行政区政府以解决现实而迫切问题为导向，主动磋商，创新机制，先行签署《合作安排》。该安排规定：在西九龙站设置内地口岸区，自启用之日起，由内地依照内地法律和《合作安排》实施管辖，并派驻出入境边防检查机关、海关、检验检疫机构、口岸综合管理机构和铁路公安机关依法履行职责，上述机构及其人员不在西九龙站内地口岸区以外区域执法。

由于《合作安排》上述内容涉及内地法律及执法人员在香港特别行政区内的实施和执法，事关“一国两制”方针政策和香港基本法等宪制性法律事项，属于中央事权，广东省政府与香港特别行政区政府将《合作安排》报共同的上级机关中央人民政府即国务院，由国务院提请全国人大常委会作出批准决定，予以确认。

自2006年深圳湾口岸创新实施“一地两检”以来，这一通关模式不断迭代创新。旅客优先、虚拟隧道、执法范围、执勤条件、后勤供给等成功理念和实践做法，为其后的香港西九龙高铁站、皇岗口岸，以及澳门和珠海之间相关口岸的通关便利化提供了制度模式，有效解决了粤港澳三地在执法空间地理限制以及法律适用、管辖等方面问题。

（二）横琴澳门大学校区全面适用澳门法律

以法治保障粤港澳合作，横琴澳门大学校区是又一个独特而成功的范例。

2009年，为解决澳门大学发展空间受限问题，中央决定在广东省珠海市所辖横琴岛为澳门大学提供一块超过一平方公里的土地建设新校区，在该区域内全面适用澳门特别行政区法律。为此，全国人大常委会作出相应的授权决定。其法定程序和立法措施可概括为以下几点：

一是澳门特别行政区政府向中央人民政府即国务院提出相关请求；二是国务院向全国人大常委会提出《国务院关于提请审议授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖的议案》；三是全国人大常委会作出《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》；四是国务院批复土地范围和隔离管理方式；五是澳门特别行政区政府制定《订定在横琴岛澳门大学新校区适用澳门特别行政区法律的基本规范》；六是广东省和珠海市分别制定一系列相关具体规定，给予支持配合。

根据上述法律规定和措施，澳门特别行政区政府与珠海市政府签订了土地使用权合同，明确租赁期限自启用之日起至2049年12月19日，期满后可经全国人大常委会决定续期。这一合作模式是在不改变地方行政区划的前提下，澳门特别行政区法律全面适用于内地特定区域。这是“一国两制”下粤澳合作的新突破，也为“一国两制”新实践提供了新的思维理念和制度范例。

（三）民商事司法协助实现全面合作

除“硬联通”模式外，“软联通”方面也取得了长足进展，特别是在民商事司法协助领域。根据香港、澳门基本法的规定，香港（澳门）特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。港澳回归以来，内地与港澳特别行政区先后达成了十余项司法协助安排，几乎涵盖了所有的民商事司法协助领域。

其中，与香港特别行政区先后达成了《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》《最高人民法院、香港特别行政区政府关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协助保全的安排》《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的补充安排》《最高人民法院与香港特别行政区政府关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》《最高人民法院与香港特别行政区政府律政司关于进一步加强交流合作的会谈纪要》《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》八项司法协助文件。

与澳门特别行政区达成了《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行民商事判决的安排》《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区就仲裁程序相互协助保全的安排》《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》等相关安排。

此外，最高人民法院还就粤港澳大湾区内港澳企业选择合同适用法律和仲裁地等事项作出《最高人民法院关于在粤港澳大湾区内地登记设立的香港、澳门投资企业协议选择港澳法律为合同适用法律或者协议约定港澳为仲裁地效力问题的批复》，推行“港（澳）资港（澳）法港（澳）仲裁”。上述合作安排和措施极大地丰富和推动了内地与港澳，尤其是粤港澳之间的法治保障和实践。

（四）大湾区港澳律师执业试点有序推进

为推进粤港澳大湾区专业服务业等领域“软联通”建设，2020年、2023年全国人大常委会先后两次作出决定，授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作。相关的法定程序和立法措施可概括为以下几点：

一是国务院向全国人大常委会提出相关议案；二是全国人大常委会先后作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作期限的决定》；三是国务院制定《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点办法》，进一步明确港澳律师执业资质申请、业务范围及管理规则；四是广东省政府负责组织实施和监管；试点结束后总结试点情况报国务院；五是国务院向全国人大常委会报告试点情况；全国人大常委会审议后，视情修改相关法律。

开展试点的目的：一是实现港澳律师在大湾区执业常态化、制度化，以发挥港澳律师在涉外法律事务方面的专业优势，弥补内地涉外法律服务短板，适应大湾区企业“走出去”亟须具备国际视野的复合型法律人才的现实需求；二是借鉴港澳律师业试点经验，为港澳会计师、工程师、测量师等其他专业服务界在大湾区执业提供制度性经验；三是全面提升粤港澳大湾区高端服务业水平。

（五）粤港澳合作中法治保障的经验启示

粤港澳合作实践成果，都是聚焦解决具体的现实问题。例如，深圳湾口岸和西九龙高铁站“一地两检”模式旨在解决合作要素流动便捷性问题，横琴澳门大学校区旨在解决澳门地域局限问题，内地与港澳司法协助安排旨在解决三地法治梗阻问题，港澳律师内执业旨在探索大湾区高端服务业融合发展模式问题。这些事关长远的现实问题，既涉及“一国两制”下“三法域”不同的理念互动和机制协调，也涉及粤港澳三地立法、执法和司法机关的配合支持，更涉及宪制层面的中央事权、中央与地方关系以及地方政府之间关系等多方面、多维度考量。

破解这些复杂问题，唯有运用法治方式，提供制度保障，其中已经蕴含了立法协作的诸多基本要素。回顾总结实践经验，有几点启示：一是“一国两制三法域”背景下的区域合作是无先例可循的社会实践，问题导向，实践先行，探索新的合作模式；二是聚焦粤港澳三地共同关注的经济社会问题，先易后难，发挥主动性和积极性，创造性地加以解决；三是解放思想，务实创新，不拘一格，构建合作共赢、利益共享的制度机制；四是政府主导，立法协作，司法保障；必要时，请求中央给予政策支持和法律授权。

粤港澳合作是整个广东省（共有21个市）与香港、澳门之间的社会经济合作，而粤港澳大湾区建设则是承载着特定功能定位和发展方向的重大国家发展战略。大湾区立法协作，虽然在立法效力范围等方面，不同于粤港澳合作法治保障，但可以从中汲取有益的经验和启发。实际上，粤港澳合作法治保障的实践成果已经为大湾区立法协作探索了可行路径，奠定了制度基础，值得全面总结，继续深化。

（一）清醒认识大湾区立法协作的特殊性

粤港澳大湾区“双战略”定位和使命，既表明粤港澳大湾区建设的重要性，也意味着粤港澳大湾区建设的艰巨性。这至少体现在两点：一是政策的特殊性。建设粤港澳大湾区，要全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针及有关的政策措施；二是对象的差异性。广东省九市与香港、澳门两个特别行政区，是在社会、经济、法律以及社会意识形态等诸方面存在较大差异的条件下，融合建设成为统一的经济大市场和高端的生活湾区，其面临的挑战可想而知。

就法治保障而言，粤港澳大湾区建设也具有独特性：

一是法域的多样性。广东省九市和香港、澳门特别行政区虽然是在统一的国家之内，遵守同一部宪法，但具体的法律制度和社会管理体制各不相同，而且法域上具有相对独立性。

二是法治的唯一性。粤港澳大湾区实现“规则衔接、机制对接”，只能采用法治方式，即以明示的法律规范形式，包括立法机关立法和行政机关依据立法制定的行政规章或附属立法，将有关的权利义务确定下来。其他方式，如内地各地方合作中所采用的政策、规划、纪要等，在粤港澳大湾区建设中较难施行，不仅难以获得社会承认，也较难得到行政机关的执行和司法机关的保障。

多年来，内地和港澳法学界和实务界对粤港澳大湾区建设进行了广泛深入地研究和探讨，提出过冲突法、示范法、协同立法、政策/司法协定等多条路径。其中，以法治方式推进粤港澳大湾区建设已经成为社会各界的普遍性共识。

（二）以四大平台为依托，逐渐积累制度性成果

为推进粤港澳大湾区建设，依托香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海三个区域的极点带动作用，已经划定了横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、广州南沙粤港澳全面合作示范区、河套深港科技创新合作区深圳园区四个重大合作平台。根据地理位置和地区发展状况，明确了各自在粤港澳大湾区发展中的战略定位（如表1），以最终形成“整体推进，集中突破”的态势。开展大湾区立法协作，可结合四大平台建设需要，循序渐进，不断取得制度性突破。

1.以“横琴粤澳深度合作区”为例

近几年，中央对横琴粤澳深度合作区十分重视，将其作为粤港澳大湾区建设中的一个重点。2020年10月，习近平总书记强调 “要加快横琴粤澳深度合作区建设”。2021年9月国家正式公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，围绕“促进澳门经济适度多元发展”这条主线，赋予合作区四大核心战略定位：促进澳门经济适度多元发展的新平台；便利澳门居民生活就业的新空间；丰富“一国两制”实践的新示范；推动粤港澳大湾区建设的新高地。

2024年12月，习近平总书记对横琴粤澳深度合作区提出明确、具体的要求：“检验合作区开发建设的成效，要看在促进澳门经济适度多元发展、便利澳门居民生活就业上，有没有实实在在的举措和成果；要看在发挥‘两制’之利、推进两地规则衔接和机制对接上，有没有创造新的制度性成果；要看在以琴澳一体化推进粤港澳大湾区市场一体化建设上，有没有发挥先行先试的作用”。习近平总书记提出的三个“要看”，既是方向目标，也是工作要求。其中，“创造新的制度性成果”和“发挥先行先试的作用”具有特别重要的指导意义。

为加强横琴粤澳深度合作区建设的法治保障，2022年8月，中央决定先由广东省制定出台相关条例，中远期再考虑研究在国家层面立法。2023年1月，广东省人大常委会制定《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》。该条例共8章66条，内容十分丰富，其中第5条尤其值得关注。

这项“容错免责机制”的立法目的，正是为大胆创新实践提供有力的法治保障。

探索大湾区立法协作，可考虑以实施该条例为切入点，大力推进粤澳立法协作：一是充分利用好、实施好条例规定。“法有尽，用法之巧无尽也”。用足用好该条例各项规定，具体细化为制度规范和工作机制；二是实践先行，以推动某一具体领域工作为抓手，加强澳门特别行政区本地立法与该条例规定进行衔接对接；三是在立法协作过程中，如有需要，可报请有权机关作出授权或者调整或暂停适用相应的法律法规，及时解决立法权限问题；四是在创新实践中深化认识、总结经验、摸索规律，力争取得制度性成果，为大湾区立法协作提供经验和路径。

2.以“河套深港科技创新合作区”为例

该合作区建设采取“一区两园”模式，其中深圳园区3.02平方公里，香港园区（深港创新及科技园）0.87平方公里。其定位是：深港科技创新开放合作先导区、国际先进科技创新规则试验区、具有国际竞争力的产业中试转化集聚区。其建设目标是：发挥优势，推动深港规则衔接，创新要素跨境流动，建设国际科技创新中心。从更长远目标看，该合作区应服务于“粤港澳大湾区国际科技创新中心”和“世界级科技创新策源地”等国家经济发展战略。

该合作区建设具备诸多有利条件：一是政策依据充分，发展定位明确，定位目标相对单一（科技创新）；二是各方意愿积极，利益一致，合作共赢共识度较高，具备以立法协作提供法治保障的政治基础；三是地理区域相连接，面积较小，便于公共服务与市场运营相结合一体化管理。

可考虑以“深度融合”为理念，探索全面深度合作模式，突破“两园”空间局限和制度分隔，实现“一体化运营”。同时长远布局，将该合作区作为“棋眼”，促进香港北部区域与广东省九市融合发展，最终实现“粤港澳大湾区国际科技创新中心”和“世界级科技创新策源地”的国家战略目标。

（三）构建大湾区立法协作制度机制

《粤港澳大湾区规划纲要》提出，建设大湾区的首要基本原则是“坚持创新驱动，改革引领”，要求“全面深化改革，推动重点领域和关键环节改革取得新突破，释放改革红利，促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置”。因此，在实践中开拓创新，逐渐积累制度性成果，全面提升粤港澳三地之间“软联通”水平，是粤港澳大湾区建设的必由之路。

法治保障，是推进和实现粤港澳大湾区规则衔接、机制对接的基本路径和破解之道。“法者，治之端也。”大湾区立法协作，是提供法治保障的前提性合作机制。内地各地方的区域协同立法和多年的粤港澳合作已经为大湾区立法协作提供了丰富成熟的制度借鉴。进一步明确相关的政策指引，提供确定的法律依据，构建大湾区立法协作制度机制，必将会为粤港澳大湾区建设发挥固根本、稳预期、利长远的重要作用。

我国正处于全面深化改革开放的大时代。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”粤港澳大湾区建设是一项生动崭新的社会实践，要以问题为导向，实践先行，创新思维，研究新问题，开拓新领域，推动大湾区立法协作实现制度性突破，更好发挥法治在粤港澳大湾区建设中的引领、规范和保障作用。

早在2018年，习近平总书记就对粤港澳大湾区建设寄予了殷切期望：“在‘一国两制’方针和基本法框架内，发挥粤港澳综合优势，创新体制机制，促进要素流通。大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例。要大胆闯、大胆试，开出一条新路来。”

（作者系十四届全国人大常委会委员、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长）