进一步强化地下水节约保护、超采治理和污染防治
——浅谈《地下水管理条例》
作者：□特约撰稿 王春业 费博
2021年12月1日起施行的《地下水管理条例》（以下简称《条例》），从调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治以及监督管理等方面厘清了涉及地下水合理开采与系统治理诸多环节的法律责任，进一步强化地下水节约保护、超采治理和污染防治。《条例》共8章64条，为我国地下水保护与开发利用迈入法治轨道奠定了坚实基础。
着重突出水资源节约与保护
地下水具有重要的资源属性和生态功能，是重要的水资源战略储备，对缓解部分地区供水紧张、促进社会经济可持续发展具有重大意义。《条例》通过设立“节约与保护”专章，在地下水节约利用和资源保护方面作了系统性规定，将节约用水、保护水资源放在突出地位。
《条例》“节约与保护”专章的突出亮点之一是明确了地下水使用的“双控”制度。即要求各级行政区通过制定取水总量控制指标和地下水水位控制指标，进而实现有序布局，使各行政区域内有节制、有计划地利用地下水。“双控”制度的确立得益于近年来国家在地下水“双控”方面进行的大量实践探索，可以说是我国地下水管理实践中经验和智慧的结晶。《条例》将“双控”上升为地下水管理的基本制度，必将进一步促进我国地下水资源利用朝着科学布局、有序使用的方向发展。
同时，《条例》中涉及的“双控”指标其制定过程更科学化、合理化。比如《条例》第十八条规定，省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门制定本行政区域内地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标时，涉及省际边界区域属于同一水文地质单元的，应当与相邻省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门协商确定。《条例》要求，除各行政区域单独制定取水总量控制指标和水位控制指标外，还要求各行政区域在必要时联合协商确定“双控”指标，这体现了协调管理、统筹规划的原则。其中，统筹规划原则在地下水管理中的运用，有利于地下水资源的管控更符合国家水资源利用的宏观目标。
此外，在“节约与保护”章节中，《条例》还明确要求通过减少地下水的利用和强化监管手段来实现水资源的可持续利用，明确了取用地下水的单位和个人应当承担的节水责任，要求对落后的、耗水量高的工艺、设备和产品在规定期限内停止生产、销售、进口或者使用。同时，利用经济调节手段，一方面在部分地区试点征收水资源税；另一方面对尚未征收水资源税的地方，实行水资源费征收差别对待制，即地下水的水资源费征收标准高于地表水的标准；地下水超采区的水资源费征收标准高于非超采区的标准；地下水严重超采区的水资源费征收标准大幅高于非超采区的标准。通过这种经济手段的调节，可以实现减少地下水资源利用的目标。在强化监管方面，《条例》提高了取用地下水的门槛，比如第二十五条规定了6种不予批准地下水取水许可申请的情形，其中包括不符合“双控”要求，不符合行业用水定额和节水规定以及在水资源紧缺或者生态脆弱地区新建、改建、扩建高耗水项目等。
更加科学有效治理地下水超采问题
地下水是自然生态系统中维持河湖健康、保持环境稳定的重要一环，对地区可持续发展具有重要意义。我国地下水保护利用还存在局部超采严重问题。目前，全国21个省区市存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158亿立方米，其中华北地区地下水超采问题最为严重。地下水超采不仅破坏水资源利用可持续性，而且不利于地区生态环境安全，极易引发河湖萎缩、生态退化等一系列问题。针对地下水超采问题，《条例》第四章“超采治理”建立了取采地下水的严格管控制度，将以往实践中运用较为成熟的经验和做法上升到法律层面，既使制度推行具有一定实践基础，又通过法律法规进一步推动制度落实。在超采治理方面，《条例》通过三个方面加大了规制。
第一，明确了全国地下水超采区的划定。关于超采区的划定，《条例》颁布前已经开始了相关探索工作。2012年至2014年，水利部组织完成了第一次全国地下水超采区的评价工作；2020年，水利部完成了京津冀新一轮地下水超采区的评价工作。此次将地下水超采区的划定明确纳入《条例》第三十一条，将超采区划定的做法和经验进一步法治化。
第二，明确了由省级水行政主管部门会同有关部门组织划定本行政区域内的地下水禁止开采区和限制开采区。地下水禁止开采区和限制开采区的划定，是科学合理落实地下水管理的有效途径，也是进一步管控超采问题的必然要求。禁止开采区和限制开采区的划定，综合考量相关区域自然状况、社会需水情况以及地下水开采量等因素，为地下水的开采和使用设置了有层次性的管理方案，也最大程度契合了统筹规划、高效利用的地下水管理原则。为此，《条例》第三十三条、第三十四条规定了划分禁止开采区和限制开采区的依据，例如明确禁采区的划定有三种情形：已发生严重的地面沉降、地裂缝、海（咸）水入侵、植被退化等地质灾害或者生态损害的区域；地下水超采区内公共供水管网覆盖或者通过替代水源已经解决供水需求的区域；法律、法规规定禁止开采地下水的其他区域。同时，《条例》对禁、限采区取水问题，也考虑了社会经济发展因素，例如规定，地下水禁止开采区，在保障地下工程施工安全、在为消除对公共安全或者公共利益的危害、在为开展地下水勘测、试验等情形下，可以依照法律规定适当取水，但在前述情形消除后应立即停止取用地下水。这不仅完善了地下水管理制度，而且对禁、限采区管理作了有益补充。
第三，注重运用多种技术手段控制地下水的开采。《条例》第三十七条规定了加强节水型社会建设的政府责任，明确地下水超采区的县级以上地方人民政府应当通过海绵城市建设、调整种植结构等技术方式实现地下水采补平衡，拓宽地下水保护途径。
进一步强化地下水污染的法律责任
《条例》在地下水污染方面规定了更加严格的法律责任，这更有助于新时期我国地下水保护制度的落实。相比于地表水而言，地下水由于不直接接触地表环境，其水资源更新速率较慢，且一旦发生污染，修复治理难度巨大，这决定了我国当前治理地下水污染问题必须严字当头。当前，我国地下水污染问题形势较为严峻，城市污水、工业废水以及农业面源污染等都会直接或间接导致地下水污染。根据《2020年中国生态环境状况公报》，以浅层地下水水质监测为主的10242个监测点中，Ⅰ-Ⅲ类水质的监测点只占到22.7%，Ⅳ类占到33.7%，Ⅴ类占到43.6%。面对地下水污染问题，《条例》在污染防治领域着重强化相关法律责任，主要体现在四个方面：
第一，增设企事业单位和生产经营者防止地下水污染的预防性义务。《条例》通过大量规定进行了细致安排，例如在第四十一条详细列举了企业事业单位和其他生产经营者应当采取五项措施预防地下水污染，从兴建地下工程设施依法编制地下水污染防治相关内容到设置地下水水质监测井，从加油站等地下防渗漏监测的措施到存放可溶性剧毒废渣场所的防渗漏措施，都作了相应规定。《条例》不仅规定了兴建工程设施和化学品企业的防渗漏措施，而且对地下水开采防止串层污染以及泉域保护范围内的工程施工等方面都作了相应规定。这使《条例》可以通过加强水资源污染的预防性义务，用最小的成本防治地下水污染，维护区域生态环境安全。
第二，重点加强对地下水污染违法当事人的处罚力度。《条例》在第七章法律责任部分，重点关注了六大方面的违法当事人违法行为：包括地下水取水工程未安装计量设施；工程建设对地下水造成重大不利影响；报废的地下水取水工程未按照规定回填；利用岩层孔隙、裂隙、溶洞、废弃矿坑等贮存有毒有害物质；侵占、毁坏或者擅自移动地下水监测设施设备及其标志以及以监测、勘探为目的的地下水取水工程在施工前应当备案而未备案等。针对这些违法行为规定了更严格的处罚措施。比如《条例》第五十八条对利用岩层孔隙、裂隙、溶洞、废弃矿坑等贮存城市污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥造成严重后果的，最高可处500万元以下罚款。
第三，在规定违法当事人责任的同时，也关注对监管主体的问责。在污染防治层面，《条例》规定了生态环境主管部门会同有关部门划定地下水污染防治重点区的政府责任。同时，在县级以上地方人民政府和相关部门存在未采取有效措施导致本行政区域内地下水超采范围扩大，地下水污染状况恶化以及未完成本行政区域内“双控”指标等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《条例》对监管主体问责的加强，有助于督促政府部门加快落实各项制度，更好将有关规定贯穿到实践层面。
第四，有效衔接了我国环境保护相关法律的规定。《条例》关注地下水保护领域，涉及水资源管理、土壤污染防治、水污染管控等方面，是对《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律规定的细化和落实，有助于推动环境治理领域法律体系的完善，对于创新环境治理具有重要意义。
（作者单位：河海大学法学院）