进一步加强农产品生产经营全过程管控
农产品质量安全法修订草案完善建议
现行《中华人民共和国农产品质量安全法》2006年颁布实施，2018年进行修正。该法自颁布实施以来，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥了重要作用。然而，随着我国农业发展从数量扩张向质量提升转变及乡村振兴战略的实施，现行农产品质量安全法需要进一步完善以适应当前农产品质量保障形势。2021年10月19日召开的第十三届全国人大常委会第三十一次会议上，《中华人民共和国农产品质量安全法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）提请审议，随后向社会公开征求意见。
《修订草案》回应社会关切，加强源头治理、风险监测和监督管理，让人民群众的美好生活更有保障，为农业农村现代化建设保驾护航，明确了农产品质量安全工作坚持预防为主、风险管理、源头治理、全程控制的原则，进一步加强农产品生产经营全过程管控，建立食用农产品质量安全追溯制度；明确生产经营者主体责任、地方政府属地责任和相关部门监管责任；完善监督措施，强化问责执法，大幅提高对违法违规行为的惩处力度。总体来看，《修订草案》亮点颇多，部分内容还可以进一步完善。
建议进一步明确“农业投入品”范围
《修订草案》第二十九条第二款规定了农业农村主管部门应当对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查。该规定有利于强化对农业投入品的监管，加强对农产品生产过程的监管。但对“农业投入品”的范围需要进一步明确。
“农业投入品”一词在《修订草案》共有19处提及，其中第二十四条、第二十九条和第六十七条对“农业投入品”的范围做了列举，但列举的内容前后并不一致。笔者查阅《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国中医药法》等法律有关“农业投入品”的规定发现，我国现行立法对“农业投入品”这一概念没有进行明确界定，一般通过列举的方式指出农业投入品的范围。因调整对象的差异，各法律法条对“农业投入品”列举的范围存在不同。基于这样考虑，《修订草案》在第二十四条对农产品产地污染规制时，将“农业投入品”界定为“农药、兽药、肥料、农用薄膜等”与产地污染有关的范围，但第二十九条列举可能危及农产品质量安全的“农业投入品”时，没有将“种子”列为可能危及农产品质量安全的“农业投入品”。
种子是农业生产最重要的源头环节，种子的质量将直接影响农产品的质量。原农业部在2017年颁布的《农产品质量安全监管项目资金管理办法》和《农业行业标准制定和修订项目资金管理办法》中是将“种子”视为“农业投入品”的。当前各省农业农村主管部门的执法实践，也普遍将种子划归为农业投入品进行管理。笔者认为，将种子列为可能危及农产品质量安全的农业投入品定期进行监督检查，完全符合农产品质量的源头治理和全过程监管的需要，符合保障农产品质量安全的需要。因此，建议在第二十九条第一款和第二款“农药、兽药、饲料和饲料添加剂……”前均加上“种子”二字。
建议增加食用农产品
在运输、仓储等中间环节的质量追溯
建立食用农产品质量安全追溯制度是《修订草案》的一大亮点，主要体现在第四十条规定中。根据该条规定，食用农产品质量安全追溯管理办法和追溯目录在《修订草案》中没有明确规定，而是交由国务院农业农村主管部门会同国务院市场监督管理等有关部门制定，但从该条第二款表述来看，《修订草案》对食用农产品质量追溯规定目前只是停留在生产、销售环节，而忽略了运输、保管、仓储等中间环节。
在食用农产品的质量追溯制度中，生产、销售环节的信息采集、质量追溯十分必要，运输、保管、仓储等中间环节的信息采集、质量追溯也应该加强，这在疫情常态化防控背景下尤为必要，在大数据技术应用较为普及的环境下也具有可行性，这样才能更好地实现食用农产品质量的全过程追溯。因此，笔者建议，《修订草案》第四十条第二款的“留存生产记录、购销记录等生产经营信息”后增加“和运输、保管、仓储等信息”。
建议进一步完善相关法律责任
《修订草案》第七十条、第七十一条、第七十二条规定了生产销售有毒有害或者违反质量安全标准农产品的法律责任，且第七十条第二款规定了明知生产销售有毒有害农产品仍为其提供生产经营场所或者其他条件的行为人应承担的行政责任和民事责任。但有两点还可以进一步完善：
第一，《修订草案》关于生产销售有毒有害或者违反质量安全标准农产品承担法律责任的情形，主要包括违反“农产品生产”和“农产品包装和标识”章规定的行为，但缺少了违反“农产品产地”章规定的行为责任规定。《修订草案》“农产品产地”章第二十二条规定“禁止在特定农产品严格管控区域生产、捕捞、采集农产品”。根据该条立法意图，“特定农产品严格管控区域”一般属于有毒有害物质超过标准的区域，因此，在此区域生产、捕捞、采集特定农产品无异于在农产品生产过程使用有毒有害物质，属于明令禁止的行为，有必要对违反第二十二条规定的行为设立同“在农产品生产过程中使用国家禁止使用的农业投入品或者其他有毒有害物质”行为相当的法律责任。因此，笔者建议，对此类行为的法律责任应该增加为第七十条第一款第（四）项“在特定农产品严格管控区域生产、捕捞、采集特定农产品”。
第二，《修订草案》关于为生产销售有毒有害或不符合质量安全标准农产品提供条件的行为人的法律责任的承担情形规定，还可以进一步完善。《修订草案》在第七十条第二款规定了明知生产销售有毒有害农产品仍为其提供生产经营场所或者其他条件的行为人应承担的行政责任和民事责任。根据该条规定，《修订草案》仅对为生产销售有毒有害农产品提供场所或提供条件的行为人“明知”行为予以规定，对该行为“应知”或者“明知或应知生产销售不符合质量安全标准农产品”而为其提供条件的行为没有予以规制。这容易放任那些知道或应当知道生产销售有毒有害或者不符合质量安全标准农产品而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储条件或者提供技术、农业投入品等支持的行为，不利于真正有效地保障农产品质量安全。笔者建议，将《修订草案》第七十条第二款“明知从事前款规定的违法行为”中“明知”改为“知道或应当知道”；在第七十一条和第七十二条分别增加第二款关于“知道或应当知道从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件”这类行为的法律责任。
（作者：□特约撰稿 尹雪英 郑澍坤 作者单位：南京农业大学法律系）