提高住建领域行政处罚效率、统一处罚尺度
——对《住房和城乡建设行政处罚程序规定（征求意见稿）》的几点看法
日前，住房和城乡建设部公布《住房和城乡建设行政处罚程序规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见，意见反馈截止时间为2021年8月28日。该《征求意见稿》的出台，必将对提高住房和城乡建设领域中的行政处罚效率和统一处罚尺度，实现行政处罚目标和精神大有裨益。
整体上看，《征求意见稿》整体上弥补了住建领域行政处罚缺乏专门程序的不足。
首先，《征求意见稿》明确了执法管辖权问题，有利于解决实践中执法及处罚管辖的争议处理问题。
其次，针对最新修订的行政处罚法所体现出来的行政处罚实施权向基层延伸问题，《征求意见稿》第七条规定：“执法机关认为确有必要，需要委托有关组织行使执法权的，执法机关应当依照法律、法规、规章的规定，与受委托组织签订委托书，明确委托事项范围、委托权限、委托期限、实施行政处罚具体流程、对受委托组织的监督措施等。委托书应当向社会公布。受委托组织在委托范围内，以委托的执法机关名义实施行政处罚。委托的执法机关应当监督受委托的组织实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任。”这充分体现出将部分行政处罚实施权向基层延伸的特点，有利于提高行政执法效率，促进住建部门的治理体系和治理能力现代化。
再次，在行政处罚程序部分，《征求意见稿》规定了有一定社会影响的行政处罚决定的公开制度，具体规范了行政调查过程中的询问、取证、检查及先行登记保存措施，明确了法制审核的具体内容及书面意见制度，并对行政处罚案件处理时限作出了明确规定，即应自立案之日起90日内作出决定，特殊情形也要遵循法定程序予以适当延长。对于案件办理过程中发生了特别情况，可予以中止调查。
最后，《征求意见稿》还对听证、送达等具体程序作出相应规范，使得行政处罚程序更具可操作性。
因此，《征求意见稿》对住建行政主管部门在行政处罚程序过程中，如何进一步贯彻我国行政处罚法最新修订的亮点及精神，以及对于弥补处罚程序不足作出了较大努力。但在部分条款细节上，《征求意见稿》仍有值得改进之处。
立案程序相关条款表述需更加严谨。《征求意见稿》第十三条规定：“执法机关依据职权开展监督检查，或者通过投诉、举报，其他部门移送等途径发现违法行为线索。执法机关对于发现的违法行为线索，应当在十五日内予以核查，特殊情况下，经本机关负责人批准，可以延长十五日。经核查，认为符合下列条件的，应当立案：（一）违法行为确实存在；（二）违法行为属于本机关管辖；（三）违法行为未超越行政处罚时效。”笔者认为，该条第三款第（一）项“违法行为确实存在”的表述需作调整。从行政执法程序来说，违法行为是否存在，属于执法环节应查证的事项，立案环节仅能起到启动执法程序的作用而无法查实具体违法行为，避免出现实践中一旦立案就必然处罚的倾向性结论。对于此项，可表述为：有初步证据证明存在违反住房和城乡建设管理法律、法规、规章的行为。
建议增加不予立案的情形和首违不罚的规定，以充分体现宽严相济的合理行政原则。如对于不予立案的情形，可增加如下规定：“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正的；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错的，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。”关于首违不罚的情形，新修订的行政处罚法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”因此，建议《征求意见稿》第二十七条规定的执法机关负责人应当对案件调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定的规定，可增加一项：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
建议在程序中体现出对公共利益和第三人利益的保护原则。《征求意见稿》第二十六条对需要集体讨论的情形作了规定：“执法机关法制工作机构与执法人员就有关问题达不成一致意见时，报请本机关负责人集体讨论决定或者本机关负责人召集的会议讨论决定。”可在此增加相关规定，体现对行政执法中的重大公共利益及当事人、第三人的重大利益进行特别保护的原则。如可增加一款：行政执法涉及以下事项时，由本机关负责人集体讨论决定或者本机关负责人召集的会议讨论决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，且经过听证程序的。
程序规定的一些细节可以再完善。如《征求意见稿》第十四条第三款规定的行政协助，建议扩大到其他行政机关，而不是限定在住建部门；第十七条规定的检测鉴定制度，除告知当事人外还应听取当事人意见，必要时可随机确定检测、鉴定机构以避免人为因素干预；第三十条规定的延期制度，建议限定延期次数，避免无限次延期情形等。
（作者单位：天津师范大学法学院）