做实行政争议实质性化解的法治化路径
发布日期:2021-07-07 来源:《检察日报》2021年7月7日第07版 作者:闫俊瑛 张昊天

  寻求检察机关做实行政争议实质性化解的法治化路径,既是对公权力的约束,又是对司法理念的引导。建构法治化体系的前提和基础,是需要法律及相关司法解释明确赋权乃至细化规定,保证一切权力在法治轨道上运行。同时,还需要通过司法政策目标指引、司法型纠纷解决机制完善等,一并夯实和拓展检察机关做实行政争议实质性化解的法治化路径。具体来说,有以下几条路径:

  (一)以诉讼监督规则修订为契机完善制度构造

  目前来看,通过修改法律直接规定检察机关进行实质性化解行政争议的相关内容,短期内可能性不大,更现实且有效的路径是可以通过修订行政诉讼监督规则的形式予以明确。其意义在于,行政诉讼监督规则作为司法解释,同样具有法律效力,可以为行政检察办案直接援引。对于修订行政诉讼监督规则,最重要的任务就是“赋权”,即明确检察机关在办理行政检察案件中可以开展实质性化解行政争议。其次是在行政诉讼法、人民检察院组织法规定的范围内,进一步明确职权边界、范围、条件、程序、方法、标准、后果等。在明确司法解释依据的基础上,再制定实质性化解行政争议工作指引细化具体操作规则,确立相应的制度机制。可把“公开”“程序参与”“言词”等原则引入行政检察监督程序构造,建立完善当面听取意见制度、调查核实制度、检察听证制度、检察宣告制度等,加强行政检察监督程序化建设,逐步改变实践中“发现问题难”“监督纠正难”等现象。此外,异地化解也应是重点建立完善的制度机制,行政诉讼法建立了行政复议双被告制度,北京办理以国家部委为被告的行政检察监督案件,涉及的原始争议大多在外省市,通过建立机制发挥好异地检察监督合力、推动溯源治理作用,对于在这部分案件中实现“案结事了政和”尤显重要和必要。通过制度机制运行、实践总结提炼,可以催生并促进立法完善,争取在将来行政诉讼法修订时推动固化相关内容上升为立法。E·博登海默有言,“只有那些以某种具体的和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度,才是真正伟大的法律制度”。从法律到司法解释再到工作指引,三者的层次和定位不同,实践中应注意区分,形成互相促进、互相补充、同向发展的优化进路,共同丰富和完善行政检察制度内涵。

  (二)以实质性解决争议司法政策更新理念方式

  司法政策是司法机关所制定的对司法活动进行指引和规范的规则,是司法机关对司法活动以及司法机关的角色所表达的基本观点和态度,从表现形式上包含处理司法领域事务的一系列路线、方针、原则和指示等。目前对于司法政策的关注和研究,主要集中在刑事司法政策上面,尤其是宽严相济的刑事政策。理论和实务界对宽严相济刑事政策的不断探究,推动了刑事诉讼法修订,如刑事诉讼中对认罪认罚的当事人予以从宽处罚,便是宽严相济刑事政策的直接体现。同时,法院对司法政策应用也非常重视。最高人民法院每年都会发布年度十大司法政策,从贯彻落实党和国家重大决策部署的高度和角度切入,以司法政策的形式关注和回应社会热点问题和人民群众关切、满足司法实践需求。目前学界对司法政策的概念、正当性、功能、形式等存在一定的争论,特别是对司法政策与司法解释、司法文件等的关系认识不一。我们认为,司法解释及各种形式的司法文件、指导性案例、典型案例等都可以是司法政策的表现形式和载体,而司法政策是其所蕴含的实质内容。将“实质性解决行政争议”作为行政司法政策目标,准确把握司法政策对法律的补充、促进关系,同时也要正确处理二者可能存在的冲突与矛盾,在我国当下关于诉讼监督的法律规范不够健全完善的背景下,无疑有着重要的现实意义。应特别注意引导和准确把握检察机关在实质性解决行政争议中的职责定位,既要通过抗诉等法定监督手段,督促法院依法落实好行政诉讼调解、行民争议一揽子解决等诉讼制度,改变以往的司法惯性,切实落实好行政诉讼法新增立法目的,也要充分发挥政治智慧、法律智慧和检察智慧,积极树立、引领和传播“实质化解”的司法理念和政策目标,“推动由消极型司法向积极型司法、由敷衍性司法向回应性司法、由表面化审查向纵深化审查转变”,为将来行政复议法、行政诉讼法修订提供丰富的司法样本,进一步激发行政救济制度在解决行政争议方面的功能作用。

  (三)以融入多元化纠纷解决机制构筑解纷闭环

  纠纷解决是群众工作的重要实践,也是国家和社会治理的重要内容。多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷的解决方式、程序或制度(包括诉讼与非诉讼两大类)共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。检察机关应当承担纠纷解决机关的角色,切实践行司法为民宗旨,创新发展新时代“枫桥经验”,丰富司法型“替代性纠纷解决方式”(ADR)的内涵,为人民群众提供更多途径、更多层次、更多种类的纠纷解决渠道。将行政检察作为司法调解和多元化纠纷解决机制的一环,注重与人民调解、行政调解、诉讼调解等的对接,既可以延伸行政检察职能,又能融合调解和解等非诉讼手段。特别是可以积极发挥司法型纠纷解决机制优势,依法运用司法救助这一重要手段,在诉求合理但难以通过法律途径解决、有救助需要的情况下,对受损权益予以经济弥补,助推行政争议实质性解决的同时,丰富完善国家司法救助制度。总体而言,行政检察监督应恪守职权法定主义,以实质性化解行政争议为导向,将“解决争议”作为“保护权利”和“监督权力”的结合点、落脚点,关键要在司法流程的最后一环上给出法律上的“明白话”。对于合法的、有化解可能的诉求,要立足法律监督职能,综合运用行政抗诉、检察建议、调查核实、公开听证、检察宣告、专家咨询、引导和解等多种方式,推动行政争议的实质性化解及关联刑事争议、附带民事争议的“一揽子”化解,推动实现案结事了、政通人和。实践中,各地已经开始探索成立了包括党委、法院、检察院及政府相关部门在内的行政争议解决综合性机构,如云南省昆明市行政争议调解和解及检察监督中心、广东省肇庆市鼎湖区行政争议多元化解工作室。这些都是在党委领导“一府两院”格局下,司法机关与行政机关联动协同化解行政争议、积极强化溯源治理和融入基层解纷体系建设的生动实践。

  (作者单位:北京市人民检察院)

责任编辑:徐子凡
本站系非盈利性学术网站,所有文章均为学术研究用途,如有任何权利问题请与我们联系。
^