今年是中国共产党成立100周年。新中国成立以后，我们党领导过新一轮的土地改革运动，还建立过相关法制。新上海同样如此。新上海不仅开展过土地改革，还制定过土地改革法，而且还对上海郊区的建设与发展产生过前所未有的积极影响。

1949年5月27日上海解放，新上海应运而生。1951年3月3日上海市人民政府颁布了自己的土地改革法，即《上海市郊区土地改革实施办法》，新上海的土地改革开始规范、有序地进行并取得了巨大的成就。

新上海土地改革法的诞生

中国革命的道路是一条先在农村建立革命根据地，再从农村包围城市，最后夺取城市的道路。新中国成立前，在建立有革命根据地的广大农村地区，就已开展过土地改革，也颁行过土地改革法，其中最具代表性的是1947年施行的《中国土地法大纲》。这一土地改革还释放了巨大的能量，有力地推进了中国人民的解放事业。

旧上海是个大城市，长期属于国统区，其郊区虽也需要进行土地改革，但没有机会。新上海诞生后，郊区的土地改革工作就被提到了议事日程上。土地改革在当时具有十分重要的意义，它不仅是上海郊区农民“在经济上、政治上获得彻底翻身的先决条件，也是发展生产力，使国家工业化、富强化的首要步骤。”因此，土地改革刻不容缓。

为了进一步规范全国解放后广大农村地区的土地改革，1950年6月28日，中央人民政府颁布了新中国土地改革法即《中华人民共和国土地改革法》。上海是全国的一部分，但有其特殊的一面，在全国开展新一轮土地改革之时，新上海的土地改革法即《上海市郊区土地改革实施办法》便及时出台了。

新上海土地改革法的主要内容

《上海市郊区土地改革实施办法》共15条，其内容是对《中华人民共和国土地改革法》的本地化，以便土地改革能在上海郊区顺利推行。

（一）规定了土地改革中没收、征收土地的一般原则

上海郊区的土地改革会涉及没收、征收土地的问题，《上海市郊区土地改革实施办法》专门对此作了规定。其基本精神是：上海郊区所有没收或征收的土地，一律归国家所有，由上海市人民政府管理；其中，可分的农业土地连同国家在郊区所有的其他可分的农业土地，交由乡农民协会统一、公平合理地分配给无地少地的农民耕种使用。另外，土地改革后的土地由分得土地的农民耕种，原耕农民已下种的，谁种谁收，待收割后将土地交还分得国有土地的农民耕种。

（二）规定了特殊土地的处理办法

上海郊区有一些特殊的土地，在土地改革中也需作处理，《上海市郊区土地改革实施办法》对此也作了规定。主要内容是：特殊土地是指11大类土地。即用机器或其他进步设备耕作的农田、苗圃、农事实验场、牧场、果园、菜园、鱼塘的土地；银行、钱庄、信托公司、地产公司等在郊区的土地；公墓土地；外侨占有的农业用地、荒地、空地；过去日寇或其他反动政府所圈用的土地；无主土地；荒地；典当土地；河田、滩地；华侨的土地；铁路、公路、江河、海塘两旁的护路、护堤土地等。对于这些土地，要分别情况，作代管、征收、收回、分配、没收等办法处理。

（三）规定了爱护青年学生和知识分子的措施

在上海郊区的土地改革中，会涉及一些青年学生和知识分子，特别是地主家庭中的大中学生。对他们采取的爱护措施，在《上海市郊区土地改革实施办法》中也作了规定。主要内容是从爱护青年学生和知识分子出发，对其中出身于地主家庭又因土地改革而致学习费用发生困难的大中学生，人民政府应当视情况分别采取减免学费、组织工读、适当增加人民助学家名额等办法，使其能继续学业。对于失学的大中学生和失业的知识分子，给予学习和工作的机会。

（四）规定了参加土地改革工作人员的纪律

上海郊区的土地改革任务艰巨，政策性很强，惟有土地改革工作人员严守纪律，依法进行，方能完成改革任务。《上海市郊区土地改革实施办法》专门对参加土地改革工作人员必须遵守的纪律作了明文规定。主要内容是为了保证土地改革政策的正确实施，在郊区土地改革期间，一切参加郊区土地改革的工作干部必须严格遵守华东军政委员会颁布的关于干部在土地改革时的八项纪律。

这八项纪律的内容是严格执行人民政府的土地改革法令，不得违犯；坚决拥护土地改革，不得包庇地主；廉洁奉公，不得贪污果实，不得接受贿赂；尊重人民民主权利，倾听群众意见和批评，不得欺压人民；一切重要问题和大家商量，不要个人决定，强迫推行；依照法律手续办事，不得乱捕、乱罚、乱打、乱杀，不得使用各种肉刑和变相肉刑；坚决服从上级指示，不得阳奉阴违；严格执行请示报告制度，不得虚报情况，不得各自为政。从这八项纪律的内容来看，体现了土地改革的法制精神，强调要依法办事，是依法开展土地改革的佐证。

以后的土地改革实践证明，《上海市郊区土地改革实施办法》在上海市郊区的土地改革中发挥了积极作用，能够满足其需要。

新上海土地改革法与新中国土地改革法的关系

新中国土地改革法是新上海土地改革法的上位法。它们之间的关系突出表现为新上海土地改革法直接引用、补充、细化新中国土地改革法。

（一）新上海土地改革法引用新中国土地改革法的内容

新中国土地改革法的有些内容同样适合上海郊区土地改革的需要，所以就被新上海土地改革法直接引用，无需作任何改动。比如，《上海市郊区土地改革实施办法》第六条规定，在征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校、会馆、山庄、慈善团体、医院和团体在郊区的农业土地或荒地时，按照《中华人民共和国土地改革法》第三条的规定处理。这第三条规定的内容是，这些土地全部被征收。这个新中国土地改革法的内容就是新上海土地改革法的内容，被其全盘接受。

（二）新上海土地改革法补充新中国土地改革法

上海的郊区是大城市的郊区，有些情况会与中国的其他地区有所不同。为了顺利开展土地改革，新上海土地改革法有必要对新中国土地改革法进行必要的补充，使其更符合上海的实际情况。比如，《上海市郊区土地改革实施办法》对《中华人民共和国土地改革法》作了如下补充：工商业家在近郊雇人耕种的土地，家中并无人参加农业主要劳动者，其土地应予征收，但其以土地为生的在乡人口，得酌情分给土地作业；工商业家在郊区占有的土地，如系完全自耕或虽雇人耕种但其家中有人常年参加农业主要劳动者，应根据其在近郊的家庭人口、土地情况，另定其家庭人口的社会成分，并按其成分给予适当待遇；工商业家在近郊为建筑工厂或房屋用的土地，其业已开始建筑者应予保留，不加征收等等。这些规定都与工商业者的土地有关，在《中华人民共和国土地改革法》中都没有明文规定，是《上海市郊区土地改革实施办法》作出的补充性规定。

（三）新上海土地改革法细化了新中国土地改革法

新中国土地改革法中有些规定比较原则，但根据上海郊区土地改革的实际，需要细化才能更便于实施，新上海土地改革就将其细化了。比如，《中华人民共和国土地改革法》第二条规定，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。《上海市郊区土地改革实施办法》允许上海市政府自行作出规定，实际就是要细化“在农村中多余的房屋”，认为这包括了在乡村与在市镇中多余的房屋。经过这样的细化处理，新上海土地改革法的内容便符合上海实际，也更接地气了。

新上海土地改革法引用、补充、细化新中国土地改革法的做法，是新中国土地改革法本地化的体现，解决了上海特殊性的问题，对推动上海郊区的土地改革具有积极意义。

新上海土地改革法的特点

新中国成立后，新一轮的土地改革逐渐拉开序幕，各地纷纷推出本地的土地改革法，以保证这一改革顺利进行。与1950年施行的《河南省土地改革条例》相比，新上海土地改革法具有以下特点。

（一）新上海土地改革法只适用于城市周边郊区地区

新上海土地改革法适用的范围仅限于城市周边的郊区地区，即在市区周围的吴淞、新市、江湾、大场、真如、新泾、龙华、杨思、洋泾、高桥等10个地区。这在《上海市郊区土地改革实施办法》中有明文规定。它们受城市的影响比较大，是城市的“后花园”。《河南省土地改革条例》则规定，它的适用范围是广大农村，不适用于城市的郊区。即“消灭封建性及半封建性剥削的土地所有制，将其改变为农民的土地所有权，以发展农业生产”；“城市及其近郊的土地改革办法另定之”。在适用范围上，新上海与河南土地改革法的规定明显不同。

（二）新上海土地改革法的内容更多涉及了工商业者的土地

上海的工商业比较发达，工商业者比较多。上海的郊区位于上海市区的周边，受城市的影响比较大，与工商业者的关系比较密切，包括土地。《上海市郊区土地改革实施办法》专门对工商业者的土地作出规定。其中，不仅规定了属于工商业者土地的范围，即银行、钱庄、信托公司、地产公司及一般公司企业、土地经纪人在郊区所有的土地、荒地等；还规定了对这些土地的处理办法，即按不同情况，作没收、征收、代管等办法处理。《河南省土地改革条例》则并非如此，而是更多关注地主、旧式富农兼营工商业的土地。它们之间的差别也十分明显。

（三）新上海土地改革法规定的内容与外侨、华侨有关

上海的外侨、华侨比较多，在上海置业的情况也比较普遍，在新上海土地改革中必定会涉及这类土地。《上海市郊区土地改革实施办法》考虑到这一点并作出了相应的规定，基本要求是外侨的土地收归国有。它规定，外侨（包括私人、企业、团体、学校、教会、医院等）在郊区占有的农业土地、荒地及空地，均由国家收回。关于华侨的土地，《上海市郊区土地改革实施办法》则规定，按照华东军政委员会土地改革中关于华侨土地财产处理办法的规定办理。这些规定在《河南省土地改革条例》中均无规定，明显具有新上海土地改革法的特色。

新上海土地改革法的这些特点，是新中国城市郊区土地改革法特点的一个缩影，反映了新中国土地改革法内容的多样性，是一种复杂土地情况的应对措施，也是因地制宜的集中体现。

新上海土地改革法实施后取得的成就

新上海土地改革法颁布以后，上海各郊区都认真实施，土地改革运动轰轰烈烈地开展起来并取得了巨大的成就。

（一）郊区的贫雇农与下中农分到了土地

上海郊区根据《上海市郊区土地改革实施办法》，积极开展土地改革运动。各级政府选派了干部、教师、民主党派人士1000余人，组成土地改革工作组，进驻郊区，从事土地改革工作。他们的主要工作任务是：学习和熟悉土地改革的法律、法规与政策，开展调查研究，登记、核实人口和土地情况；确定成分，划分阶级；没收地主财产，征收土地；依法分配土地，颁发土地、房屋所有权证等等。他们是开展上海郊区土地改革的组织者与推动者。

经过调查，上海郊区土地占有的基本情况被摸清。其中，地主1281户，5883人，占总人口数的1.19%，人均占有土地10.42亩；中农、贫农、雇农89068户，404284人，占总人口数的81.45%，人均占有土地仅0.88亩。这说明，上海郊区的土地占有情况极不合理，人口很少的地主占有了绝大多数的土地，人口很多的中农、贫农、雇农却占有很少的土地，因此很有必要进行土地改革。

土地改革取得巨大成就。先后没收、征收土地3008213亩，占耕地总数的48.25%。没收地主的耕畜3837头，农具201867件，多余房屋118838间，余粮2302万公斤。没收、征收的土地均分配给了贫雇农与中下农，“耕者有其田”的问题基本解决，新上海土地改革的任务顺利完成。

（二）新的经济组织建立起来

土地改革以后，上海郊区农民的生产积极性空前高涨，生活水平也随之提高。为了解决有些农户生产工具不足与劳动力短缺的状况，新的经济组织便应运而生，互助组、初级社纷纷建立起来。

奉贤县砂碛乡周家村（今江海乡境内）以汤寿昌为首的12家农户首先建立互助组。他们按照自愿互利、等价交换与自愿帮工的原则，互相帮助，特别是在农忙时节，取得很好的效果，每年都能取得好收成。这给上海郊区农民很大的启发，争先恐后地加入互助组，互助组很快遍地开花。据统计，截至1953年底，共建互助组44255个，参加农户338999户，占总农户的46.4%，效果明显。

在建立互助组的基础上，上海郊区又推出了初级社。从试点开始，1953年时办起初级社41个，农户1124户。初级社实行土地入股，耕牛和农具入社，土地与其他生产资料统一使用，收益按土地、劳动力等要素分红。初级社的建立优化了各生产要素，促进了上海郊区农业生产的进一步发展。

（三）缓解了市区的就业压力

经过土地改革，上海郊区的农民拥有了自己的土地，也有了生计与生活保障，这给来自郊区又在市区失业的工人看到了回家务农的希望。当时，上海共有15万这样的失业工人，他们生活十分困难。上海市总工会曾对新生纱厂的938名失业工人家庭作了调查，发现全家每天吃三顿粥的有300户，吃两顿粥的有85户，生活确实困难。为了缓解市区的就业压力，使失业工人能有生活保障并充实农村的技术力量，就动员他们回郊区从事农业生产。据统计，有5180位失业工人回到了郊区务农，这不仅缓解了市区的就业压力，还给郊区送来了先进技术。

新上海的土地改革给郊区带来了勃勃生机，农业生产蒸蒸日上，农业生产总值不断攀升。1949年农业总产值为22711万元，1951年增至29433万元，1952年又达到34311万元。在这其中，新上海土地改革法功不可没。从中亦可窥见，新中国的土地改革法对中国农村、农业、农民的发展产生过积极影响，带来了实实在在的好处。

作者：华东政法大学功勋教授、博士生导师 王立民