2010年，中国人民大学法学院迎来了建院60周年。继北大77级校友何勤华、何山在本报连续刊载“北大77级的回忆”、“老照片的回忆”，西政校友张卫平连续刊载“西政———印象79”之后，本报推出“口述历史”栏目，由人大法学院的一批法学界老前辈、中青年法学家、青年学者为读者献上精品文章，敬请关注
张正钊，中国人民大学法学院教授，主要研究领域为宪法学和行政法学，其著作有：《苏联的行政机构改革》、《中国新宪法概述》、《外国行政法概论》、《部门行政法研究》等
□张正钊
我在1951年来到中国人民大学，由于要培养师资，系里不久就把我调为研究生。当上老师之后，我被分配在国家法教研室。为了学习苏联，教研室首先成立了苏联国家法教研组，后来又成立了中国国家法教研组，还有人民民主国家法教研组和资产阶级国家法教研组，行政法教研组也是其中之一。
从艰辛初创到半途夭折
我毕业之后首先做了一个学期的辅导教师，第二个学期就教课了。我在讲第一堂课的时候就碰到了钉子，因为当时在场的学生都是“调干”的，都比我大，有的还是老干部，他们一看我这个小青年，就都不叫我老师，叫教员，有的还给加一个字———小教员。这部分学生都是经过社会实践的，他们都有自己的想法，敢于批评我讲课的观点。我从学生那里学到不少东西，体现了教学相长。
那时候学校对教师的要求是很严格的，因为教师被称为“人类灵魂的工程师”。教师迟到3分钟，就得通报批评。对年轻老师，开课前必须先给教研室的老师们预讲。那时教研室主任、系主任都要去听课，校长也会到本科生那里去听课。
学校对学生也非常严格，如果旷课若干次就要除名，考试不及格就要补考，再不及格就必须重修。讲课时还有课堂讨论，由辅导老师主持、点评，出几个题目，由学生来发言，学生们可以自由发挥讨论。辅导老师还要辅导学生，不管学生有没有要求，都必须到学生宿舍去。那时候学生宿舍里面有一个专门的屋子，辅导老师坐到那里，等着学生来问问题。
当时国家法教研室开设了行政法课程，按照苏联莫斯科大学的教材进行教学，分为总论和分论。总论主要讲原则问题，分论则是按照中央各部来划分，有外交管理、公安管理、商务管理等。比如外交上一秘、二秘的概念，也是行政法上课的内容。
这门学科在我们系里面不是一门主要课程，被列为考查课，及格就行了。当然行政法得不到重视的原因是非常复杂的。我国受封建制度的影响很深，而封建制度就是专制统治，推崇人治。而行政法是规制公权的法律，因此不被重视就不可避免了。建国后没有完全清除封建制度的影响，后来法律虚无主义泛滥，行政法就走向了消亡，全国的高校都取消了行政法这门课。我们教研室两位从事该课程颇有成就的老师调走了，这门学科的道路非常坎坷，刚出生就给掐死了。
在这个时期，无休止的运动打乱了正常的教学秩序，片面强调社会实践，师生长期从事体力劳动。在这样的环境下，行政法的命运可想而知，由于国家民主的倒退，行政法学也走向了消亡。
从再获新生到走向辉煌
粉碎“四人帮”，特别是党的十一届三中全会以后，我们党提出要加强民主与法制建设，要建立一个民主法制的国家。行政法学得到新生，各政法院校先后开设了这门课。当时，在法学理论界有一场关于行政法基本功能的讨论。有人认为行政法的作用是保障行政机关行使职权，提高行政效率。这一派观点继承了过去苏联关于行政法是管理法的学说，认为行政就是执行与指挥的活动，行政法是政府用来管理政治经济的法，行政法主要是为了保障行政权的行使。另一些人认为行政法的基本功能应该是规制政府的行为，控制行政权力滥用，避免行政权力侵害行政相对人的合法权益。这两派观点一个是保权，一个是控权。第三派则认为行政法既保又控，既要保障行政权的行使，又要控制行政权的滥用。
我认为行政法的主要功能应该是控权。行政权作为国家权力，是公权力。行政权有强制性，本身有保障。而公民的合法权利则需要法律加以保障。我们要研究它们之间究竟谁是弱的、谁是强的。
社会主义国家的权力来自于人民，国家机关的任务主要是为人民服务、为公众服务。从这个角度来说，国家权力应该是第二位的，是次要的。政府代表人民管理国家，就应该为人民服务，为人民的利益工作，所以行政权力应该受到控制。国家机关是由人组成的，而组成国家机关的个人参差不齐，如果不进行控制，就会有人利用权力谋取私利。我们必须用制度，而不能仅仅靠人性。
近几年来，行政法的发展，行政法功能的转变，表明我们国家的进步。我国1994年颁布了行政诉讼法，紧接着颁布了国家赔偿法、行政复议法，这些法律直接体现了对行政权的控制。而有些法律虽然看上去不那么直接，但在制定过程中也注意到了对行政权的控制。比如行政处罚法，这里也包含了对行政机关的控制，谁有处罚权、谁有处罚的设定权，都在这部法律中明确了。处罚不当，行政相对人可以提出行政诉讼、行政复议。立法思想明显的转变，反映我们国家行政法的水平。行政法基本功能的转变，其力量源泉来自中央治国之道的发展，即从人治到法治，提出以人为本，关注民生，执政为民的思想。
我认为自己参加编写的两本书，对我国社会主义民主政治的发展有一点意义。一本是我与许崇德、韩大元两位教授共同主编的《人权思想与人权立法》。过去人权的概念是禁区，认为人权是资产阶级西方国家的东西，我们只能讲宪法规定的公民权。但在这本书里，我们用了这个概念。人权问题不是西方国家的专利，我们社会主义国家也应该叫人权，为什么这个旗帜我们不能高举呢？马克思主义也是讲人权的，而且社会主义国家的人权应该比资产阶级国家更有保障，这才是真正的社会主义国家。
还有一本书是我与韩大元、李元起两位老师共同主编的《国家赔偿制度研究》。在前言中，我就讲到封建社会没有国家赔偿问题，皇权至上，国王是没有错的，所以就没有赔偿的问题。建国以后，由于没有完全摆脱封建专制主义的影响，加上左的思潮泛滥，存在着不少冤假错案，也没有得到应有的国家赔偿。我当时认为，国家赔偿制度应该让人们知道，我要为提高人民民主意识、权利意识发挥一点微薄的力量。
行政法这门学科是很有发展前途的，我坚信随着国家的民主与法制建设不断前进，特别是提出以人为本，建立和谐社会，行政法的作用会越来越大，它的发展前途是无量的。但是，我们也应当看到行政法还需要进一步完善。例如如何加强行政责任制度的研究？行政监督应该有三个层次，即事前监督、事中监督和事后监督，而现在的很多案件中监督部门往往是出事以后才到场，对事前、事中监督不力；又如行政诉讼法也还需要进一步完善，受案范围有必要进一步扩展。国家行政机关各个部门应该怎么规范都是要进行研究的，这样才能提高行政效力、保障行政相对人的合法利益。
行政法的研究领域是非常宽广的，我相信行政法学大有发展前途，一定有灿烂的前景。