为进一步深化公益诉讼检察实践、汇聚众智推进检察公益诉讼立法进程、以高质量理论研究促进检察公益诉讼高质量立法，2024年5月18日，“检察公益诉讼立法”研讨会在北京召开。本次会议由《行政法学研究》编辑部主办，中国政法大学检察公益诉讼研究基地协办。来自全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会等部门的领导，北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学等高校和科研院所的专家学者齐聚一堂，共话检察公益诉讼立法的理论要点，凝聚检察公益诉讼立法共识。
本次研讨会主要围绕“检察公益诉讼法的定位”与“检察机关在公益诉讼中的定位及其立法实现”两个议题展开。
（检察公益诉讼立法研讨会会议现场）
开幕式环节
开幕式由中国政法大学科研处副处长，中国政法大学法治政府研究院教授，《行政法学研究》副主编王青斌主持。王青斌教授介绍了本次会议的主要议题，并代表会议主办方对出席本次年会的领导嘉宾和专家学者表示诚挚欢迎和衷心感谢。
（中国政法大学科研处副处长，中国政法大学法治政府研究院教授，《行政法学研究》副主编王青斌）
最高人民检察院第八检察厅厅长徐向春，最高人民检察院检察理论研究所副所长蔡巍，最高人民法院环境资源审判庭副庭长李相波，中国政法大学校长、教授、中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长、《行政法学研究》主编马怀德，中国法学会副会长、十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新先后致辞。
（最高人民检察院第八检察厅厅长徐向春）
徐向春厅长对本次会议的举办给予了高度认可，对出席本次会议的领导嘉宾、专家学者表达了衷心感谢。徐厅长指出，检察公益诉讼制度是习近平总书记亲自决策部署和推进的重要改革举措，是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性的成果。加快推进检察公益诉讼法的立法进程，既是将习近平法治思想原创性成果尽快法治化、制度化的必然要求，也是人民群众的呼声。徐厅长介绍了检察公益诉讼立法工作的最新进展，提出检察公益诉讼法是不同于现行民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法的一种诉讼形态，应当充分发挥检察机关的法律监督职能，从诉讼目的、诉讼原则、诉讼关系、责任承担、诉讼程序等方面构建符合公益保护需要的、具有中国特色的司法制度和程序规则。
（最高人民检察院检察理论研究所副所长蔡巍）
蔡巍副所长对此次会议的成功举办表示祝贺，对《行政法学研究》杂志支持公益诉讼检察、行政检察理论研究表示感谢，对中国政法大学检察公益诉讼研究基地在检校合作、理论研究等方面取得的成果表示肯定。蔡巍副所长指出，本次会议是多渠道交流、多学科贯通，推动检察公益诉讼研究成果转化的一次有益尝试，会议议题聚焦检察公益诉讼立法的基础理论问题，相信一定能碰撞出更多富有创建的思想火花，进一步夯实检察公益诉讼立法的理论基础。
（最高人民法院环境资源审判庭副庭长李相波）
李相波副庭长代表最高人民法院杨临萍副院长向会议的召开表示祝贺。李相波副庭长指出，检察公益诉讼制度是在实践基础上不断探索完善，形成的一种具有中国特色的诉讼制度。检察公益诉讼立法受到全社会广泛关注，本次会议的两大议题是关涉检察公益诉讼立法能否成功的基础性问题，只有把这两个问题解决好，检察公益诉讼法才能真正行稳致远，真正将习近平法治思想落到实处。最后，李相波副庭长强调，在中国特色法律体系已经形成的情况下，检察公益诉讼立法应当着重考虑如何在保证现有法律体系统一性和完整性的基础上，通过检察公益诉讼这一小切口实现大成效，真正实现政治效果、法治效果和社会效果的统一。
（中国政法大学校长、教授，中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德）
马怀德校长代表会议主办单位向各位领导专家拨冗参加本次研讨会表示热烈欢迎和衷心感谢。马怀德校长指出，检察公益诉讼立法是一项重要的立法活动，受到社会各界的广泛关注。本次邀请立法机关、检察机关、审判机关与学术界的代表共济一堂、群策群力、建言献策，就是希望把这部法律制定得更科学更合理。检察公益诉讼法是检察机关依法履行法律监督职责、维护公共利益的程序法，其定位包含三个方面：首先，检察公益诉讼法是检察机关维护公共利益的专门法，具有公法属性，应当遵循公法的立法规律；其次，检察公益诉讼法是检察机关履行法律监督职能的法律，检察机关代表公共利益提起诉讼的同时，也履行法律监督职责；最后，检察公益诉讼法是诉讼程序法，应当遵循程序法的一般规律。基于这三个定位，检察公益诉讼法应当区别于普通的民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法。检察公益诉讼立法应围绕其定位展开。关于检察公益诉讼法的定位，马怀德校长希望理论界和实务部门共同深入研究、充分论证，不断凝聚共识，为这部法律的顺利出台提供智力支撑。
（中国法学会副会长、十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新）
江必新副会长从六个方面对检察公益诉讼立法问题进行了深入分析与阐释。一是要坚持检察公益诉讼法是特别诉讼法的基本性质。在立法过程中，既要坚持正当程序的基本原理、诉讼程序的基本规律，也要坚持检察公益诉讼的特殊规定；二是要坚持检察机关作为公益诉讼发起人和参加人的基本定位。正确设定检察机关的权利和义务，既要保障检察机关有效行使职权，也要有助于实现检察公益诉讼的既定制度目标；三是要坚持问题导向和目标导向相结合。检察公益诉讼作为一种特殊的诉讼形式，既有与一般诉讼共同的特征，也有一些特殊问题需要研究和处理；四是要坚持听取各方面意见。听取各方诉讼主体的诉求；五是要坚持协同诉讼的理念。促使各方当事人共同的围绕查清法律事实、正确适用法律展开诉讼；六是要坚持制度和机制建构先行的立法思路。在立法过程中建构一系列特殊的制度和机制，以促进诉讼目标实现。
第一单元：检察公益诉讼法的定位
第一单元由中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，《行政法学研究》责任编辑，最高人民检察院第八检察厅副厅长（挂职）曹鎏主持。
（中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，《行政法学研究》责任编辑，最高人民检察院第八检察厅副厅长（挂职）曹鎏）
最高人民检察院第八检察厅副厅长、北京市人民检察院第二分院副检察长（挂职）徐全兵，北京市人民检察院副检察长祁治国，中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授卞建林，北京大学法学院教授、北京大学法治与发展研究院执行院长、中国法学会行政法学研究会副会长王锡锌在本单元做报告。最高人民法院行政审判庭审判长、二级高级法官于泓，西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、地方政府法治建设研究中心主任、教授、中国法学会行政法学研究会副会长王周户，武汉大学法学院教授、最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任秦前红，华东政法大学学校办公室主任、教授、上海公益诉讼研究中心执行主任练育强，中国社会科学院大学教授、中国消费者权益保护法研究院院长张严方对本单元报告进行评述。
（第一单元与会专家图片）
徐全兵副厅长主要从以下三对关系为切入进行报告，以厘清检察公益诉讼法的定位问题。第一，就检察公益诉讼法与公益诉讼法的关系而言，两者是一般与特殊的关系，立法选择了先制定检察公益诉讼法这一特别法，再制定统一的公益诉讼法的立法路径，主要是基于当下检察公益诉讼实践比较充分，有丰富的案例样本与规范基础，立法条件更为成熟。第二，就检察公益诉讼法和民事诉讼法、行政诉讼法的关系而言，首先要厘清公益诉讼法与民事诉讼法、行政诉讼法的关系。检察公益诉讼法既要体现公益诉讼不同于私益诉讼的特点规律，也要体现检察机关不同于其他公益诉讼起诉主体的职权特点。第三，就检察公益诉讼法与检察院组织法、检察官法的关系而言，检察公益诉讼法应当体现检察院组织法规定的检察职权运行规律，体现检察官法规定的检察官行使国家检察权的基本立场。最后，徐全兵副厅长强调，从实践情况看，检察公益诉讼呈现出鲜明的监督、治理特点，已经逐步成为区别于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的独立形态。
祁治国副检察长结合司法实践情况从以下三点阐明其对检察公益诉讼法的立法定位认识。第一，检察公益诉讼立法源于司法实践的现实需要。民事诉讼法和行政诉讼法已经不能完全满足当下检察公益诉讼的司法实践需要，需要做出适当调整，在检察公益诉讼这一特别的诉讼法语境下开展。第二，检察公益诉讼立法关键在于把握检察公益诉讼的特殊性。一是要把握其制度特殊性；二是要把握检察机关作为法律监督机关的宪法定位的特殊性；三是要把握检察公益诉讼制度目的的特殊性。即以诉讼作为法律监督手段，而非普通原告争取诉讼利益。第三，检察公益诉讼的特殊性决定了检察公益诉讼立法的特殊地位。一方面，检察公益诉讼立法可以借鉴民事诉讼法和行政诉讼法的基本诉讼规律。另一方面，检察公益诉讼不同于三大诉讼法，要根据实践需要，及时调整诉讼规则，进一步完善公益诉讼制度。
卞建林教授主要从刑事附带民事公益诉讼的角度切入发表其对检察公益诉讼立法的观点。卞建林教授强调，刑事附带民事公益诉讼在检察公益诉讼中具有重要性和前瞻性，其后来居上的发展态势反映了其不仅契合司法实践的需要，也具有其自身的独特优势，即在打击犯罪的同时处理因犯罪行为所造成的损害力度最大效果很好。“附带”二字，意味着刑主民辅，以刑事诉讼为前提，在刑事诉讼过程中提起和处理，首先要遵循刑事诉讼的有关规定，然后再依据民事诉讼的一般规定。同时，卞建林教授指出，现行刑事附带民事诉讼存在一定的局限性，主要是范围过窄，因此不能附带不便附带的就不要附带，允许单独提起侵权民事诉讼，注意保护被害人和单位的合法权益。最后，关于检察机关的定位问题。卞建林教授强调检察机关是国家专门法律监督机关，在诉讼中居特殊地位，这不是因公益诉讼出现才产生的。检察公益诉讼法既要遵循诉讼规律，也要考虑中国特色，在过去奠定的基本制度基础上延续发展，不断完善既有诉讼制度的不足。
王锡锌教授指出，诉讼制度的定位以及作为诉讼制度规范基础的立法，应从以下三个变量予以考虑：目标、规则和角色。首先，关于检察公益诉讼的目标地位。检察公益诉讼的制度目标为维护公共利益和维护客观法秩序。公益诉讼中，诉讼双方可能没有争议，甚至目标一致，从应然层面看是一种“协同之诉”；其次，关于检察机关在检察公益诉讼中的角色定位问题。学界目前主流的法律监督机关说和公共利益代表说都存在解释力不足的问题。可以对《宪法》第一百三十四条、第一百三十六条以及《人民检察院组织法》第二十条进行体系化解释，为以检察权为主导的公益诉讼提供职权的复合型基础；最后，关于检察公益诉讼立法的定位与规则设计。王锡锌教授认为，检察公益诉讼具有独特的制度目标，独特的展开逻辑，是一种独特的、独立的诉讼形态。在承认独特性和独立性上，可转引和适用三大诉讼法中比较好的制度规范，做到既有共性又有差异。
于泓法官指出检察公益诉讼立法已经相对成熟，在这个阶段有“三性”尚需考虑。首先是连续性问题。现行法律、司法解释以及相关文件明确，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。留了一个“除外”的口子，现在正是从立法上解决“除外”问题的时机；其次是协调统一性问题，即检察公益诉讼与现行的法律制度如何完美衔接的问题。既要与现在的三大诉讼法进行衔接，也要从实体法方面明确其受案范围；最后是特殊性。检察公益诉讼的特殊性不仅在于前端的受案范围、起诉条件，还贯穿立案、审理和执行的各环节全过程。最后，于泓法官强调，检察公益诉讼不是目的，也不是终点，应当通过行使监督权对于公共利益进行有效保护。
王周户教授认为检察公益诉讼立法定位需要考虑以下几点，第一，检察公益诉讼立法的定位问题，应当在宪法规定的国家治理体系、治理架构中有关国家机关的职能定位与各个具体法律制度关系下，把握好检察公益诉讼法的定位以及检察机关作为法律监督机关的定位。检察公益诉讼立法及具体的制度设计都应当围绕这一前提基础展开；第二，检察机关行使法律监督权，并非是针对所有法律的全面监督，而只针对涉及实现公共利益、公共秩序以及有关公共权力行使的法律问题进行监督。从严格的应用法律角度上讲，检察机关在公益诉讼中不应作为公共利益的代表，而是基于法律监督职能保护与维护社会公共利益。相对而言，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关的职能定位较为清晰、准确，应以行使法律监督职能作为检察权行使的基础；第三，要把握好诉讼与监督的关系。检察公益诉讼从诉前到诉讼都应当以诉的要素构造为核心，以诉讼制度为框架，遵循诉讼的法理机制，但最终还是要服从于检察机关的监督职能。
秦前红教授主要发表三个观点。第一，检察公益诉讼是一项重要的司法制度，因此检察公益诉讼法既是公法、程序法，也是一部基本性法律；第二，宪法赋予检察机关法律监督机关的定位，但这一宪法概念并不明确，需要由组织法、诉讼法以及党的政策具体定义，目前，各方主体对于“法律监督机关”的理解也存在差别。第三，检察公益诉讼设计，必须全面考虑检察机关的四个定位：检察机关是司法机关、是法律监督机关、是党和国家监督体系的重要组成部分、是国家和社会公共利益的重要代表。基于四个定位，应当认识到，检察机关并非公共利益的唯一代表，要考虑与行政机关的协同配合，要把检察公益诉讼纳入到社会治理体系下，以社会治理成果来固定检察公益诉讼取得的成效经验。同时，秦前红教授也指出，检察公益诉讼还面临着诉讼相互交织、诉讼程序难以理顺的现实难题，应当在问题一一破解的前提下，逐步开展立法工作。
练育强教授指出，检察公益诉讼立法首先要考虑检察公益诉讼的定位问题。练育强教授从公益诉讼的内在构造切入，阐明检察公益诉讼是区别于行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼的独立诉讼形态，区别于行政诉讼法和民事诉讼法以诉讼程序为主要构造。练育强教授认为，公益诉讼由诉前程序和诉讼程序组成，95%的案件可以通过诉前程序得到解决，进入诉讼程序的很少，且进入诉讼程序的大部分案件为刑事附带民事公益诉讼。现行行政诉讼法和民事诉讼法已经无法适应检察公益诉讼实践发展需求，这就意味着检察公益诉讼要创制一套全新的制度规则，不过有些程序性规则，如时效、送达等可以参照行政诉讼法、民事诉讼法的规定。
张严方教授认为，首先，检察公益诉讼的定位是检察机关在其法律监督职责的范围内，为保护社会公共利益而提起的诉讼。因此，检察公益诉讼为传统民事诉讼无法充分解决的公共问题，尤其是个体缺乏诉讼资源的领域，补充了法律实施渠道；其次，检察公益诉讼既以公共利益的充分保护为目标，也强化了检察机关作为法律监督机关的职能；最后，检察公益诉讼实践中的发展呈现诉权和监督权的合并，既是检察机关在司法体系当中独特地位和职责的体现，在一定程度上也增加了司法制度的公正性和有效性。综上，检察公益诉讼是在三大诉讼法无法充分解决实际问题的情况下提出的，是作为三大诉讼法的补充和完善，提供了专门针对公益性纠纷的法律机制，检察公益诉讼法也是公益诉讼法的特别法。
第二单元：检察机关在公益诉讼中的定位及其立法实现
第二单元由北京市密云区检察院检察长、最高人民检察院第八检察厅副厅长（挂职）熊正主持。
（北京市密云区检察院检察长、最高人民检察院第八检察厅副厅长（挂职）熊正）
山东大学讲席教授谢鹏程，河南省人民检察院党组副书记、副检察长田凯，清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云，中国政法大学法治政府研究院教授、中国法学会行政法学研究会副秘书长、中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、《行政法学研究》责任编辑刘艺在本单元做报告。中国人民大学法学院副院长、法学院、纪检监察学院双聘教授王旭，中国政法大学诉讼法学研究院教授高家伟，最高人民法院行政审判庭审判长、二级高级法官于泓，中国政法大学民商经济法学院教授纪格非，中国政法大学法治政府研究院教授、《行政法学研究》责任编辑张莉对本单元报告进行评述。
（第二单元与会专家图片）
谢鹏程教授指出，抗诉和上诉是两种不同的法律关系，主要表现为：第一，法律关系性质不同。抗诉是公权力之间的制约和监督关系；上诉是私权利与公权力之间的请求与保护关系。第二，法律关系主体不同。抗诉权的主体是检察机关；上诉权的主体是当事人，不同诉讼主体遵循不同的诉讼原则。第三，法律关系内容不同。与检察机关基于公共利益受损所拥有的抗诉权不同，“上诉”是当事人基于私益受损而提起的。谢鹏程教授认为，检察机关在国家机构中的定位是《宪法》第一百三十四条和第一百三十六条所确定的“国家的法律监督机关”，作为国家的法律监督机关，检察机关依法独立行使检察权，保障国家法律统一正确实施。检察机关在公益诉讼中的主要职能是公诉权和抗诉权等诉讼监督权，在公益诉讼中，检察机关作为公益代表，不仅是公诉机关，而且是诉讼监督机关。
田凯副检察长认为，应当建立一部中国特色的检察公益诉讼法。田凯副检察长指出，第一，检察公益诉讼立法应是对中国独创的公权力监督制约新方案的确认。检察公益诉讼制度是进行权力制约、进一步深化法律监督的重大制度创新，检察机关通过在办案过程中开展监督，帮助被监督者补齐短板，能够以法律监督促进国家和社会治理现代化；第二，检察公益诉讼立法应立足构建独立于三大诉讼法之外的第四部诉讼法。立法不能拘泥于现有的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼制度，应把中国检察机关探索出来的诉前程序等规定出来，同时也需遵守各类诉讼的基本规律。第三，检察公益诉讼立法的关键点在于明确检察机关例如国家公诉人等的独立诉讼地位。刑事公诉本质也是公益诉讼，检察官的公诉人本质是是公权力对公共利益的保护，并在保护中履行监督，自然可以延伸到民事和行政领域公益保护。检察公益诉讼立法不仅要对检察公益诉讼的起诉和审判作出规定，也应当对检察机关在公益诉讼全流程中的立案、调查等环节作出完整规定，这与刑事诉讼法规定的公安机关立案和侦查有一定相似性。
余凌云教授认为，西方公益诉讼实际上主要解决两个问题：一个是原告资格，另一个是制度化治理。与西方不同，我国检察机关的宪法定位是法律监督机关，因此如何解决检察机关宪法定位和提起公益诉讼职能相结合的问题就成为了公益诉讼立法的核心问题。检察机关提起公益诉讼在提起条件、调查权、调解与和解的适用、上诉与抗诉的适用方面均不同于普通诉讼。因此，检察公益诉讼是一个相对独立的诉讼形态。此外，还应当对检察公益诉讼是相对独立还是绝对独立的诉讼类型这一问题进行思考。绝对独立性的检察公益诉讼会引起诉讼中诸多核心问题的变化，例如要考虑构建独立的审判组织。而如果认为检察公益诉讼仅具有相对独立性，继续在行政法庭处理此类案件，检察公益诉讼就只是行政诉讼上相对独立的诉讼。
刘艺教授指出，我国公益诉讼的格局比较复杂，检察公益诉讼立法应当回归到检察公益诉讼的内部规律和核心焦点。刘艺教授将我国的公益诉讼结构划分为七种类型并一一分析。对于审前程序的建构，刘艺教授提出，在民事公益诉讼和行政公益诉讼中，审前程序实际上是一个很大的合作机制，在提起诉讼之前，应当形成一个由各机关和相对人达成的统一行动方案，通过行动方案把机关之间的协同关系在审前程序中进行全面的梳理和建构。对于检察公益诉讼立法，刘艺教授认为，行政公益诉讼对不作为行为的监督已形成全面的线索移送格局，立法应当全面建立检察公益诉讼的程序架构，而不应局限于提起诉讼与审理两环节。同时，应当注意区分检察机关实施法律监督和传统执法监督的不同，对实施监督的定性和类型单独进行规定。
王旭教授认为检察公益诉讼法主要具有三个性质：第一是宪法的实施法；第二是国家治理法；第三是民生保障法，这三个性质构成理解检察机关在公益诉讼中的定位的基本法律背景。首先，检察公益诉讼法作为宪法实施法是因为检察公益诉讼立法是直接对于宪法上所规定的法律监督权这一不确定的法律概念的具体化，是一部直接将宪法的有关条款加以具体实施的法律。对宪法规定进行文义解释、历史解释和体系解释可以得出，检察机关是一个专职的、独立的法律监督机关。其次，检察公益诉讼法是一部国家治理法，是治国理政的工具箱。应当建立起检察机关从出现苗头、预防风险、事中磋商、提起诉讼、最后监督执行的全周期管理思维。最后，检察公益诉讼法也是民生保障法。在公有制之下，我国的公共利益具有根本性、优先性和全面性三个特征，与民生保障具有紧密联系。检察公益诉讼立法应当突出我国检察公益诉讼解决问题、保障民生的重要职能。
高家伟教授认为，第一，检察公益诉讼法的性质定位有很多种，但其作为宪法实施法的属性是第一位的，因此检察公益诉讼法的设计，要紧扣宪法的基本原则。完善检察公益诉讼程序，充分彰显检察机关、行政机关、审判机关的宪法属性，在分工配合制约的过程中，有效保障宪法的基本价值、基本原则和基本制度得到统一正确的实施。第二，公益法治是贯穿整部检察公益诉讼法的主线，检察公益诉讼法的特殊在于思维特殊。公益法治思维不是民诉或者刑诉的理论，检察机关的证明责任也不同于当事人的举证责任，因为并不涉及分配问题，而是涉及职责履行问题。高家伟教授指出，通过《检察公益诉讼法》的加快制定与全面实施，可以带动《公益诉讼法》的制定和实施，进而带动整个公益诉讼法规范体系的建立完善，形成以刑事、民事、行政、公益等四大诉讼法为支柱的中国特色诉讼法规范体系的新格局。《检察公益诉讼法》与《公益诉讼法》两部法律之间并不矛盾，而是并行互补的关系。从更为长远的未来前景来看，加快《检察公益诉讼法》立法工作的更大意义是为制定统一的公益法典奠定实践理性基础。为此，需要从宪法相关规定的高度限定检察公益区别于立法公益、行政公益等相关国家职能领域公益概念的独特内涵，在此基础上限定检察公益诉讼的受案范围。同时，高家伟教授还提出，检察公益诉讼立法开辟了一个崭新的法律领域，但是同为诉讼法的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法都有相应的实体法支撑，未来可以考虑建构起一个庞大的公益法典，为检察公益诉讼法提供实体法依据。
纪格非教授对公益诉讼应该单独立法的观点表示支持。纪格非教授指出，检察公益诉讼作为国家的顶层设计，要在国家治理现代化、社会治理现代化的层次上理解，而我国现行的民事诉讼制度很难将其容纳在内。例如，民事诉讼特别强调纠纷解决，而非公共利益维护，现行公益诉讼制度以维护公益为目标，很难融入民事诉讼法体系。再如，在执行问题上，民事诉讼中执行机关的执行方式、执行目标由法院判决设定，而检察公益诉讼中执行机关的能动性非常强，为实现公共利益的保护，要突破原来对于执行程序被动性的理解。此外，为实现公共利益保护，检察公益诉讼是否要突破民事诉讼法对于既判力的规定、检察机关再次提起诉讼的标准如何确立都是现行民事诉讼法很难解决的问题。因此，检察公益诉讼单独立法对民事诉讼和公益诉讼制度都有好处。申言之，检察公益诉讼法将获得更广泛的发展空间，民事诉讼法也更加具备理论的周严性和逻辑的完备性。
张莉教授提出三个问题并发表了三个核心观点：第一，何为检察公益诉讼中的“公益”？在现代社会，公益应当是多样的，定义公益的主体也应该是多元的，检察院在公益诉讼中扮演的角色应当回归到宪法所赋予的维护国家法制统一正确实施的法律监督机关的定位，并且这一定位应当具有专属性；第二，由检察机关提起的公益诉讼在维护公共利益中能发挥多大作用？若想通过诉讼维护公共利益，应当在民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼原告资格的拓展上多加研究。国外公共利益的维护主体较为多元，我国基于社会主义国家的特殊属性，倾向于通过国家公权力机关实现公益保护目标，而实践中进入诉讼环节的检察公益诉讼案件仅占案件总量的1%，故检察公益诉讼功能定位有待进一步研究。第三，检察院在各类维护公益诉讼中的角色定位？目前的检察公益诉讼主要是针对国家机构之间、国家与社会之间的协同协作发挥作用的制度，检察机关在诉讼当中的定位不能简约称为起诉人。最后，为做到名实相符，可以考虑将检察公益诉讼法更名为检察监督法，并对近年来我国在诉讼和非诉执行案件中积累的法律监督经验进行筛选，最终以法律的形式予以确认。