基于文本即数据路径分析的CPTPP与RCEP金融服务规则比较研究
发布日期:2022-11-04 来源:法学创新网

  基于文本即数据路径分析的CPTPP与RCEP金融服务规则比较研究

  林力斐 

  近年来,各国或地区逐渐倾向于通过超大型自由贸易协定谈判来整合现有多重自贸协定规则,推进区域经济一体化目标,抑或是在区域间传播新的贸易规则或标准,以推动相关规则在更广泛层面的认可。亚太地区同期出现两个超大型自由贸易协定。继签署《区域全面经济伙伴关系》(RCEP)后,我国于2021年正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。本研究就CPTPP与RCEP金融服务规则的差异性和趋同性展开比较研究,并就中国未来可能加入CPTPP后面对潜在的双协定规则分歧或冲突,如何进行有效管控或协调,提出相应的对策建议。

  一、CPTPP与RCEP金融服务规则差异性与趋同性比较

  研究表明,CPTPP和RCEP金融服务规则尽管在议题覆盖和部分条约语言等方面存在一定共性,但在规制层面和文本来源上存在显著差异。

  CPTPP与RCEP金融服务规则存在一定程度的重叠。具体表现为两者在议题覆盖范围上高度重合,两者在金融服务规则升级的方向上总体趋同。而且,两者在大部分共有议题所对应的规则上也都具有较高的文本相似性。尽管两者金融服务规则显示出一定的共性,但是它们之间的差异更为显著。具体来说,两者的差异性主要体现在规制层面和规则来源两大方面。

  一是规制层面的差异。CPTPP与RCEP金融服务规则在体例设置、分类模式、适用范围以及争端解决机制等问题上具有显著差异。第一,金融服务规则在协定中的体例设置不同。CPTPP将金融服务规则设置为独立章节,对于金融服务部门的调整更具灵活性。而RCEP仍然遵循GATS模式,涉及金融服务的特殊规则以单独附件存在并附属于服务贸易章节。第二,RCEP仍然遵循GATS四种服务提供方式对金融服务进行分类,其并未就跨境金融服务提供电子化和远程化背景下,原有分类模式无法有效清晰界定部分新金融服务的问题提供可供应对的解决方案。相比之下,CPTPP采取更为激进的改革方案,将金融服务活动划分为三类,并将原先模式1、2和4整合为一种模式即跨境金融服务贸易,并相应地适用正面清单模式。其他两类则以负面清单为主。第三,RCEP金融服务附件的适用范围仅限于贸易领域。而CPTPP金融服务章节适用范围不拘于服务贸易章节的整体约束,从原先的仅限于金融服务贸易扩展到金融服务投资。第四,由于扩展到了投资事项,CPTPP进一步引入了“投资者—国家”(ISDS)争端解决机制。并且,CPTPP规定在投资者涉及审慎原因提起的争端中适用“主管机构+专家组+仲裁庭”的复合程序。RECP争端解决机制则仍仅适用于金融服务贸易争端。

  二是两者的规则文本来源亦显著不同。研究表明,CPTPP金融服务规则受到以美国为主导的自由贸易协定金融服务章节的显著影响。无论从规则范式亦或是整体的条约语言风格,都与以美国主导的自由贸易协定金融服务章节高度相似。相比较之下,RCEP金融服务规则显示出融合了多重来源规则的特征。一方面,RCEP在整体规则范式上总体继承了GATS范式。另一方面,其条约语言文本主要受到其缔约国过往签订的自由贸易协定的影响。其中,以韩国为第一梯队,日本、新加坡和澳大利亚次之,中国、东盟及新西兰较弱。此外,RCEP又吸收了部分以美国主导的自贸协定金融服务规则范式的新规则。因此,RCEP呈现出介于GATS范式和以美国主导的金融服务规则范式之间,又兼容区域内国家发展水平的折衷复合模式。

  综上,CPTPP与RCEP在金融服务规则的差异主要源于两者在实现金融服务自由化路径选择上的巨大分歧。而且,成员国的高度重合表明这种差异性并非由于缔约国处于不同发展阶段而使其对开放金融服务部门具有不同的接受程度所导致的,而是两者在规则范式上从一开始就存在根本性的分歧。规则范式或路径分歧可能使得未来在区域乃至多边层面进行金融服务规则融合存在更大的困难。

  二、我国自由贸易协定中金融服务规则网络特点及问题

  目前我国自由贸易协定中金融服务规则建构具有以下两方面特点及问题。

  首先,我国过往签订这些自贸协定金融服务规则文本之间内部整体重叠度不高,内部条约网络松散且高度不一致。这表明没有形成相对稳定的金融服务规则范式,以及缺乏一以贯之的条约实践策略。综合本研究对RCEP其他成员国以及其他主要发达国家条约网络的文本聚类分析,缺乏具有文本一致性的长期条约网络,可能系导致我国在RCEP金融规则最终文本形成上未能显示出与综合国力相匹配的影响力的原因之一。

  其次,在区域金融服务规则领域,我国扮演着既定规则接受者的角色,而非规则引领者或主导者。我国对其金融服务规则文本的影响力与现有综合国力水平不成比例,在区域贸易协定的规则设计和引导能力方面不仅明显弱于西方发达国家,也明显弱于亚太区域内韩国、日本、新加坡和澳大利亚等国家。

  三、对策建议

  基于前述分析,CPTPP与RCEP金融服务规则在范式上存在根本分歧。并且,这种分歧很可能进一步加剧自由贸易协定的“意大利面碗效应”,进而导致多边贸易体系透明度下降,增加贸易壁垒。为了以更加开放的姿态加入CPTPP,本研究认为中国应当及时管控或协调未来可能出现的规则冲突或者分歧。本研究主要从自贸试验区实践、自贸协定条约网络长期构建以及CPTPP磋商谈判三个方面对管控潜在规则分歧提出建议。 

  1. 基于现有自贸试验区试验网络,对接高标准国际经贸规则,就双协定落地进行全方位压力测试

  短期来看,充分重视各地自贸试验区在推动规则落地和协调方面所发挥的作用。例如,以广州南沙开发区为例,南沙自贸区已经率先以 RCEP和CPTPP双协定为对标标的制定《南沙自贸片区对标RCEP CPTPP 进一步深化改革扩大开放试点措施》(以下简称《试点措施》)。其中,针对金融服务领域,对标协定“金融服务”和“跨境服务贸易”等条款,采取“探索打造南沙离岸贸易试验区”“促进跨境贸易和投融资便利化”两条措施,深入探索自贸区金融监管创新。试点先行、服务全局,是我国改革开放的一条重要经验。目前,尽管各自贸试验区已针对RCEP落地协调采取了一系列措施,但以双协定为对标的的较少。这是值得推广的先进性经验,推动更多自贸试验区前瞻性地尝试对标双协定经贸规则进行压力测试,对双协定落地可能出现的分歧盲点提前进行试验性摸排,获得创新性经验,以谋局部突破、带动全局。

  自贸试验区推动双协定落地试验过程存在一些重点问题,值得进一步关注。其一,现有自贸试验区针对RCEP的落地措施更集中于货物贸易,缺乏对服务贸易的关注。其二,提高自贸试验区创新金融监管措施的透明度。例如,南沙自贸区的《试点措施》尽管明确提及对标协定“金融服务”相关条款进行自贸区金融监管创新,但是从现有信息公开渠道中均无从获悉其具体创新金融监管措施。其三,对于金融服务贸易而言,还应加强对不同规则下不同金融监管标准协调问题的关注,特别是增加对跨境金融信息的不同监管标准的重视。跨境金融信息的流动与储存是目前各方关注的重要议题。CPTPP与RCEP在跨境金融信息的自由转移及数据本地化方面的规则侧重点不同。RCEP更注重各缔约方对信息转移和处理的管理权力,而CPTPP则在信息自由流动以及金融服务后台功能本地化上有更明确的要求。因此,如何在协调两者不同的监管要求的同时又不给金融企业或其他参与者增加负累,是自贸试验区尝试中值得重点关注的方向。

  2.明确在金融服务部门的自由贸易协定战略,积极建构由我主导的区域金融服务规则范式

  从长远的角度来看,尽量减少和避免出现根本性的条约规则分歧应当着眼于中国自身构建由我主导的统一条约网络建设。其一,统筹多部门进行专题研究,并形成清晰明确、稳定、一以贯之的自由贸易规则制定、传播及谈判战略。尽管同时加入CPTPP与RCEP固有其现实的战略破局考量,但是以金融服务部门为例,明确选择何种立场、确立何种规则范式以及追求何种方向的金融自由化路径和何种程度的金融监管标准对于提升我国在该领域规则的长期影响力,掌握标准制定主动权至关重要。其二,重视自由贸易协定语言文本的一致性、持续性和稳定性,增强示范效应。研究表明,具有持续性和稳定性的条约示范文本作为重要媒介在规则传播中发挥关键作用,从长远角度对于我国在区域内甚至跨区域间形成规则影响力至关重要。建议将自由贸易协定规则的长期战略落实到具体的中英文语言文本中,形成具有普遍适用意义的范本,并在后续自由贸易协定磋商谈判中予以推行,力图形成内部高度一致的条约网络,构建由我主导的区域金融服务范式。

  3. 加入CPTPP磋商谈判时慎重考虑对部分议题予以适当保留

  申请加入CPTPP的磋商谈判中,应慎重考虑其与我国之前签订的自贸协定金融服务规则的差异。特别是在跨境金融服务贸易类别的具体承诺、金融服务投资争端解决机制等议题上,慎重考虑相关立场或者给予一定程度的保留,尽量减少短期内由于规则重大分歧导致贸易壁垒、监管成本甚至是相关争议的增加。例如,与RCEP不同,CPTPP将金融服务投资也纳入了其金融服务章节的范围并采取了“投资者—国家”(ISDS)和“国家—国家”双重争端解决机制。中国是否同意在金融服务部门中加入ISDS安排也是值得重点考虑的问题。

责任编辑:郝魁府
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