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简评未成年人保护强制报告制度
发布日期:2021-05-27 来源:《民主与法制时报》2021年5月27日第06版 作者:王小光

  新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》将于2021年6月1日施行,其重大修改之一是建立了保护未成年人利益的强制报告制度。通过立法规定那些密切接触未成年人的机构或人员及时报告未成年人利益受到侵害的义务,这种做法被称作未成年人保护的强制报告制度。我国近年来通过修法初步建立起未成年人保护的强制报告制度,既符合联合国《儿童权利公约》的要求,也实现了对未成年人利益的强力保护。

  强制报告制度的立法模式选择

  国内对强制报告制度主要采取国家和地方分别立法模式,国家层面的立法是一个循序渐进的过程,从部分立法条文中开始出现强制报告制度的雏形,到专门性的强制报告制度立法,再到强制报告制度的框架内容逐步健全,前后历经了20余年的探索。早在1991年未成年人保护法颁布之际,其就原则性规定,任何组织和个人都有权向有关部门报告侵害未成年人权益的行为。2013年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》明确,对未成年人负有特殊义务的单位及个人有义务向公检法报告侵害未成年人的犯罪行为。2014年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部印发的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,要求学校、医院、基层自治组织和社会服务机构等有义务向公安机关报告监护人侵害未成年人的违法行为,类似规定还出现在后续出台的《中华人民共和国反家庭暴力法》等立法之中。2020年,最高人民检察院、国家监察委员会、教育部等九部门联合发布《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》明确,检察机关对强制报告制度的执行情况进行法律监督,发现相关单位执行、监管不力的,可通过发出检察建议书等方式进行监督纠正。对公职人员长期不重视,不按规定落实强制报告制度要求的,监察委员会依法进行问责,对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。2020年修订的未成年人保护法在之前立法基础上,进一步扩大了强制报告制度的主体类型、适用范围和责任认定,初步建立起强制报告制度的基本框架。

  地方政府针对地方多发的未成年人受侵害案件,分别在本地探索如何设计强制报告制度的内容,呈现立法内容多样化,创新性强,制度设置较为精密,具有较强的可操作性等特点。如湖南省常德市在2017年制定的《常德市未成年人家庭暴力强制报告和处置办法》,以妇联作为报告义务机关,设立了24小时内报告和维权公益热线等。上海市闵行区在2020年出台的《关于侵害未成年人权益案件强制报告与处置干预的实施办法》,设立了儿童保护专员和未成年人保护线索受理平台等制度。总体而言,未成年人保护法等国家层面立法主要对强制报告制度的总体框架进行设计,地方立法的内容相对具体,各地探索建立的报告热线、保护专员、网络报告平台、App报告软件等创新举措,对实现强制报告制度的落地具有积极意义。

  强制报告的义务主体类型

  负有报告义务的主体范围越广,越有利于及时上报未成年人利益受侵害的情况。国际上对强制报告义务主体的范围设置多有差异,主要做法是规定普通公民均有报告义务或仅规定某些特殊职业群体或单位负有报告义务。

  我国未成年人保护法第十一条第一款规定,所有人均有权利控告和检举侵害未成年人的行为,第二款规定了国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员的报告义务。该法其他条文进一步具体规定了父母及监护人、学校和幼儿园、居委会和村委会、旅馆等住宿经营者、网络服务提供者、商场等营运者的报告义务。未成年人保护法第十一条第一款规定任何公民发现存在侵害未成年人的行为,都有权利向有关机关提起控告和检举,此款赋予全体公民的是一项权利,而非强制报告的义务。未成年人保护法第十一条第二款则明确赋予国家机关等主体的强制报告义务,而第一百一十七条则补充规定这些主体违反报告义务,且造成严重后果,相关责任人员将受到处分。

  因此,我国的强制报告义务主体主要是未成年人保护法第十一条第二款所规定的范围,结合该法整体章节的设置,可以将强制报告义务主体划分为五种类型:一是“政府保护”中的国家机关,包括公安、教育等发现未成年人受到侵害的所有国家机关;二是“家庭保护”中的未成年人的父母和监护人;三是“学校保护”中的各类学校和幼儿园等教育机构;四是“社会保护”中村民委员会、居民委员会等基层自治组织,旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者,大型的商场、超市、医院、图书馆、博物馆、科技馆、游乐场、车站、码头、机场、旅游景区景点等场所运营单位;五是“网络保护”中的网络产品和服务提供者。对比国内其他涉及强制报告制度的立法,未成年人保护法规定的义务主体范围更大,涵盖国家机关及未成年人父母在内的其他有密切接触的单位及工作人员。我国立法确立的义务主体并非笼统设定为全体公民,而是主要限制那些在工作、生活中与未成年人存在接触的单位和人员,具有较强的针对性和可操作性,避免宽泛规定变成宣示性条款。

  强制报告适用情形设定更科学

  最高检等九部门发布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》第四条规定的适用情形是未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的9类情况,这9类情况主要涉及侵害未成年人的违法犯罪行为。未成年人保护法第十一条规定的适用情形是未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形,这种设定相对最高检等九部门发布的意见所设定的范围更广,主要表现在:一是身心健康受到侵害涵盖身体和心理两个方面,未成年人精神受到侵害的行为被明确纳入强制报告范围;二是侵害包括实际形成的侵害和可能受到侵害的危险,有利于防止未成年人受侵害于未然状态。国内立法对强制报告基础适用情形的设置方式与国际通行做法较为一致,有利于实现儿童最大利益保护的基本原则。

  但现有立法在具体适用情形设定上仍略显概括,比如法律条文中规定的身心受到侵害或危险情形的边界较为宽泛,存在许多侵害情形的模糊地带,留给报告义务人的自由判断空间较大,不利于义务主体参照执行和后续追责。国外强制报告立法中,有的用列举方式,明确了未成年人身体、心理实际或可能遭受侵害的情形,如日本《儿童虐待防止法》第二条就明确解释虐待未成年人包括猥亵行为、妨碍未成年人身心正常发育的显著减食或对其长时间忽视等行为,这便于义务主体判断是否符合报告情形。因此,我国关于强制报告制度的立法可在相关司法解释或后续修法中进一步明确列举强制报告适用的具体情形,以便于报告义务主体及时准确判断是否属于报告义务。

  强制报告的处置机制构建

  强制报告制度不仅是对法律义务和适用条件的设计,更主要的是包括一套健全的报告、调查、处置机制。联合国《儿童权利公约》第十九条要求应建立强制报告的有效程序,确保强制报告制度能够有效运行。报告处置机制一般可分为四个方面:

  一是强制报告的受理机构。我国未成年人保护法规定的受理机关包括公安、民政、教育等有关部门,并未指定一个专门的受理部门,报告义务主体需要根据具体情况向公安、教育、网信等不同的主管机关报告。从提高报告受理效率的角度处罚,有必要指定或建立一个专门的报告受理机关,统一受理和分流报告线索。

  二是报告方式。未成年人保护法第九十七条规定,县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线,及时受理关于未成年人权益受到侵害的控告检举。如江苏等地发布的强制报告规定中设置了电话热线、网络平台、手机App等不同的报告方式。

  三是调查和处置机制。通行做法是建立专门的调查处置流程,内含受理审查、调查评估和处置等环节,还包括心理服务、个案追踪等辅助工作,形成一套完善的工作机制。未成年人保护法第九条要求县级以上人民政府建立未成年人保护协调机制,但未对报告处理流程的细节予以明确,相关司法解释可进一步设计具体的调查处置工作流程和工作方案。

  四是法律责任追究。未成年人保护法第一百一十七条规定,由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该条设定的追责前提是造成严重后果,追责方式是对主管人员和直接责任人员进行处分。如何认定“严重后果”?后续相关司法解释需要进一步明确。同时建议,引入民事责任、政务处分和刑事责任等不同的追责方式。

  通过立法建立强制报告制度是未成年人权益保护的重大进步,有利于加强对未成年人的全面综合司法保护,有效惩治侵害未成年人违法犯罪,实现我国未成年人保护制度与国际接轨。当然,立法只是建立强制报告制度的起点,实现对未成年人的全面综合司法保护,仍需完善强制报告制度的相关配套措施。

  (作者单位:华东政法大学刑事法学院)

责任编辑:徐子凡
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